Адміністративно-територіальний устрій суб'єкта РФ і організація місцевого самоврядування
Федеральний закон не забороняє суб'єктам РФ вводити інші види і рівні муніципальних утворень. Однак те, що Федеральний закон містить вичерпний перелік видів муніципальних утворень, означає: питання про рівень муніципального освіти не може бути вирішене інакше, ніж на основі принципів, встановлених Федеральним законом.
Муніципальні райони і міські округи, будучи муніципальними утвореннями, одночасно можуть вважатися і основою адміністративно-територіального поділу (пристрої) суб'єкта РФ. За загальним правилом на цьому рівні інших органів публічної влади загального характеру, крім органів місцевого самоврядування районів, округів, не створюється. Звичайно, на цьому рівні можуть створюватися і реально створюються такі державні органи, як, наприклад, суди, підрозділи прокуратури, органів внутрішніх справ, реєстраційної служби. Але, ще раз підкреслимо, не тільки збори депутатів, а й орган управління загальної компетенції є єдиним.
Свого часу ця проблема виникла стосовно органу управління загальної компетенції. Обговорювалося, чи повинен це бути орган місцевого самоврядування або ж місцевий орган державного управління, пропонувалися міркування про такі варіанти її вирішення:
перший варіант: якщо в районі, місті створено орган місцевого самоврядування як орган управління загальної компетенції, тоді не потрібно створення окремого місцевого органу державного управління, а управління територією має бути побудовано за принципом об'єднання муніципальних і державних повноважень в одних руках органу місцевого самоврядування;
другий варіант: на рівні району, міста характер справ такий, що він вимагає державного управління, а місцеве самоврядування можна "спустити" в сільській місцевості на рівень сільських поселень, в містах - на рівень районів міста, а при їх відсутності - мікрорайонів міста;
третій варіант: в районі, місті є два види питань - місцевого значення та державні, перші нехай вирішує орган місцевого самоврядування, другі - місцевий орган державного управління; таким чином, на одній території будуть два органи управління, своєрідне двовладдя, або ж нехай основну масу питань вирішує орган місцевого самоврядування, але в районі, місті повинно бути призначене зверху адміністративна особа, яка здійснює контрольні функції.
Найбільш рішуче відхилявся третій варіант, оскільки, по-перше, двовладдя призвело б до роз'єднаності органів на відповідній території; по-друге, обсяг роботи цілком дозволяє її доручити одному органу.
Стосовно другого варіанту виникає питання: чи вправі суб'єкт РФ не перетворювати район, місто в муніципальне утворення, якщо треба, проводити реорганізацію, робити їх (район, місто) рівнем здійснення державної влади?
Внутрішня структура муніципального району єдина, до складу муніципального району входять два і більше сільських поселень, одне, а часом і кілька міських поселень. Таку систему організації місцевого самоврядування можна до певної міри вважати дворівневої, оскільки територія і населення кожного міського і сільського поселення будуть одночасно бути територією і населенням відповідного муніципального району.
Звичайно, що входять до складу муніципального району сільські і міські поселення зобов'язані рахуватися з фактом перебування в складі району, для них обов'язкові рішення органів місцевого самоврядування муніципального району. У свою чергу, і районна влада не можуть ігнорувати рішення органів самоврядування сільських і міських поселень. При виникненні між ними колізій питання вирішуються шляхом узгодження, якщо це не дає результату, а мова йде про дотримання правових норм, - тоді в судовому порядку.
Внутрішнє територіальний поділ муніципального освіти
Про території муніципального району вже говорилося раніше, вона складається з сільських та міських поселень, можливі і міжселищні території, і окремі населені пункти, що не входять до складу поселень.
Зупинимося на територіальній структурі інших муніципальних утворень. До складу сільського поселення, міського поселення, міського округу входять різні територіальні одиниці. Законодавство ряду суб'єктів РФ називає їх внутрімуніціпальнимі утвореннями.
Внутрімуніціпальнимі утвореннями можуть бути:
село, селище, станиця, громада і т.д. в сільському поселенні;
місто, селище, сільський населений пункт всередині міського поселення, міського округу;
адміністративний район (округ) в місті.
Подібна територіальна одиниця не володіє статусом муніципального освіти. Рішення про створення внутрімуніціпального освіти приймається органом місцевого самоврядування, в компетенції якого відповідно до статуту муніципального освіти знаходиться вирішення даного питання.
Протягом певного в статуті муніципального освіти терміну з моменту отримання звернення виконавчий орган місцевого самоврядування відповідного муніципального освіти готує подання про створення внутрімуніціпального освіти або про відхилення відповідного звернення.
Подання про створення внутрімуніціпального освіти має грунтуватися:
на даних про результати опитувань населення (результати місцевих референдумів) або на рішеннях зборів громадян або органів територіального громадського самоврядування;
на обґрунтуванні, в тому числі фінансово-економічному, доцільності створення внутрімуніціпального освіти у відповідних межах.
В рамках території села, селища, міського району, мікрорайону тощо можуть створюватися органи управління, які є територіальними підрозділами органів місцевого самоврядування, засновуватися відповідні адміністративні посади - найчастіше в найменуванні вживається слово "керуючий" (району, мікрорайону та ін.). Можуть (як правило, поряд з посадою керівника і апарату при ньому) створюватися також органи територіального громадського самоврядування - вони обираються на зборах і конференціях жителів відповідних територій.
При створенні внутрімуніціпальних утворень вирішуються такі питання:
про взаємини органів місцевого самоврядування муніципального освіти і органів громадського територіального самоврядування в внутрімуніціпальном освіті;
про повноваження територіальних підрозділів органів місцевого самоврядування муніципального освіти;
про об'єкти муніципальної власності, переданих в управління органам внутрімуніціпального освіти;
про кошторис доходів і витрат внутрімуніціпального освіти;
про найменування (перейменування) внутрімуніціпального освіти.