• коло суб'єктів законодавчої ініціативи;
В результаті вивчення даного розділу студент повинен
• структуру парламенту і організацію роботи палат;
• порядок формування парламенту і статус депутатів;
• вказувати компетенцію парламенту, яка залежить від форми правління, форми державного устрою, історичних умов, ступеня демократичності країни, співвідношення в ній політичних сил;
• розбиратися в особливостях законодавчого процесу, зокрема в області законодавчої процедури і основних стадій проходження законопроекту;
• понятійним апаратом інституту парламентаризму.
Парламент як загальнонаціональний представницький орган: виникнення і розвиток
Парламент (від франц. Parier і лат. Pariare - говорити) - найвищий законодавчий і представницький орган держави. Даний орган (або схожий на нього) є практично у всіх державах світу.
Інститут представницької влади, який виконує одночасно і законодавчі функції [1]. займає важливе місце в конституційному механізмі будь-якої держави. Винятком є держави, в яких такі установи мають тільки дорадчий характер або формально засновані, але розпущені і не функціонують. Оскільки законотворчість - не єдина, хоча і основна функція цих представницьких органів, для їх позначення вживають інше збірне найменування - парламент.
Для офіційного позначення вищих органів представницької і законодавчої влади в різних країнах застосовуються різні назви: "парламент" - в 40 державах (Великобританія, Канада, Румунія та ін.): "Народна (національна) асамблея" - в 37 (Болгарія, Єгипет та ін .); "Федеральні збори" - в 3 (Російська Федерація, Швейцарія, Коморські Острови): "державні збори" - в 4 (Естонія, Угорщина та ін.); "Верховна (національна) рада" - в 14 (Словаччина, Україна та ін.); "Палата депутатів (або представників)" - в 11 (Мальта, Марокко та ін.); "Конгрес" - в 16 (США, Аргентина та ін.); "Сенат" - в Маршаллових островах. У 19 державах існують індивідуальні назви: "Сабор" (Хорватія); "Фолькетинг" (Данія); "Едускунта" (Фінляндія); "Альтинг" (Ісландія); "Кнесет" (Ізраїль); "Ландтаг" (Ліхтенштейн); "Генеральні кортеси" (Іспанія); "Риксдаг" (Швеція); "Генеральні штати" (Нідерланди); "Скупщина" (Словенія); "Сейм" (Латвія, Литва); "Рада представників" (Ефіопія); "Конституційні збори" (Камбоджа).
Можна констатувати, що виникнення парламенту як базового політико-юридичного інституту в суспільстві, організованому в державу, фактично було природною реакцією проти деспотизму і специфічної тиранії феодального абсолютизму.
Крім Англії, де з самого початку, тобто з кінця XIII в. це установа мала як становий, так і територіальний характер, у всіх інших державах того часу парламенти почали формуватися як справжні органи народного представництва в ході буржуазних революцій XVIII-XIX ст. і подальшого суспільно-політичного розвитку в XIX-XX ст.
За часом виникнення і становлення сучасні парламенти можна умовно розділити на чотири покоління, а саме: 1) давні (Середньовічні) парламенти; 2) часів Нової історії; 3) виникли після Другої світової війни; 4) новітні парламенти.
До парламентів першого покоління необхідно віднести ті, які мають давню родовід, зокрема Альтинг Ісландії, який виник ще в 930 р і Парламент Великобританії (кінець XIII ст.). Ці інститути були і є носіями багатьох політико-державних традицій, сприяють утвердженню демократії в своїх спільнотах.
Етапи розвитку та характеристика інституту парламентаризму представлені на схемі 11.1.
Схема 11.1.Етапи розвитку інституту парламентаризму
До другого покоління відносять всі парламенти, виникнення яких пов'язане з буржуазними революціями і прийняттям перших конституцій (Конгрес США, Парламент Франції, Стортинг Норвегії та ін.). Каталізаторами становлення і розвитку парламентського будівництва можуть вважатися в першу чергу парламенти США і Франції: перший зіграв важливу роль в становленні органів народного представництва країн Латинської Америки, другий - ряду європейських країн і франкомовних держав інших континентів. І хоча ряд класичних парламентів пережили занепад в першій половині XX століття, коли в деяких країнах встановилися диктаторські режими, у другій половині минулого століття вони зміцнили свої позиції (Австрія, Італія, ФРН, Японія та ін.).
Третє покоління представляють парламенти, що утворилися після Другої світової війни в ряді країн Азії і Африки в зв'язку з проголошенням їх незалежності.
Нарешті, четверте покоління парламентів, наймолодше, складають парламенти держав з числа колишніх республік Союзу РСР і країн Східної Європи. У переважній більшості цих країн вищі представницькі органи знаходяться на стадії поступового перетворення в справжні органи народовладдя.
Як інститути державної влади парламенти за формою є постійно діючими зборами представників народу, на яких обговорюються і вирішуються найважливіші суспільні та державні справи. За характером діяльності вони є насамперед органами законодавчої влади.
У Конституції США 1787 г. (розд. 1) сказано: "Вага прийняті тут повноваження законодавчої влади надаються Конгресові". Ця формула в різних варіантах була відтворена в конституціях більшості держав. Інші вищі органи державної влади, як правило, закони не приймають. Їх нормативні акти називаються по-іншому (наприклад, укази і декрети - закони президента, постанови, прокламації, конституційні акти військових органів (тимчасових, рад тощо). Звичайно, є і виключення. В окремих країнах поряд з вищими представницькими органами або при їх відсутності закони готують деякі інші органи: монарх в абсолютній монархії, народний консультативний конгрес в Індонезії (тільки в формі п'ятирічної програми розвитку), Постійний комітет Всекитайських зборів народних представників (по окремим опитуваннями), постійні комісії італійського парламенту, секції парламенту в Греції (в особливих умовах).
Важливо звернути увагу на те, що крім законодавчої функції в діяльності парламентів значне місце займають і інші, зокрема представницька, установча, контрольна, бюджетно-фінансова, квазисудебного, зовнішньополітична і т.п. Інакше кажучи, парламент будь-якої демократичної держави об'єднує в собі кілька якостей. Така комплексна характеристика органу народного представництва знаходить відображення в конституціях. Наведемо кілька конституційних визначень парламенту.
Отже, сучасні парламенти - це загальнонаціональні колегіальні представницькі органи державної влади, які повністю або частково обираються народом (виборчим корпусом), діють на постійній основі і здійснюють в механізмі державного владарювання насамперед такі функції, як законотворча, установча, бюджетно-фінансова, зовнішньополітична, контроль за виконавчою владою і т.п.
І все ж конституційний статус парламенту залежить перш за все від закріплених в конституціях основних принципів організації державної влади в тій або іншій країні. У Великобританії, наприклад, в якості одного з фундаментальних проголошується принцип парламентського верховенства, згідно з яким орган народного представництва юридично виступає як джерело всієї законодавчої влади. Разом з тим принцип народного (національного) суверенітету зумовлює, що в кінцевому рахунку джерело влади, в тому числі законодавчої, - народ, а парламент - один з органів держави, через який народ здійснює свій суверенітет у формі законодавчої функції.
Зовсім по-іншому визначається конституційний статус парламенту в Конституції США 1787 р де вперше була використана формула, згідно з якою головним джерелом законодавчої влади є народ (в преамбулі зафіксовано: "Ми, народ Сполучених Штатів. Встановлюємо і вводимо цю Конституцію.").
Разом з тим в соціалістичних країнах марксистська концепція традиційно применшує значення парламенту в управлінні державними справами, вимагаючи замінити його (і справді замінює на практиці) системою рад. Її прихильники вважають, що в складі парламенту при капіталізмі немає трудящих.
У науковій літературі справедливо пов'язують конституційний статус парламенту з відповідними формами державного правління, адже становище і роль вищого представницького і законодавчого органу у вирішальній мірі залежить від характеру взаємовідносин вищих органів держави. Розглядаючи під таким кутом зору конституційний статус парламентів, можна виділити чотири основні моделі.
Конституційні моделі парламенту
До першої моделі відносяться органи народного представництва тих держав, які проголосили в якості підстави конституційного ладу принцип парламентського правління (Великобританія, Італія, ФРН, Болгарія, Греція, Угорщина та ін.). Місце і роль парламенту в системі державних органів визначається тим, що уряд є похідним від нього, воно формується парламентом і несе відповідальність перед ним. У деяких з цих країн глава держави також обирається за активної участі парламенту.
Друга модель конституційного статусу парламентів властива країнам з президентською формою правління, які заклали в основу організації державної влади принцип жорсткого поділу влади (США та ін.). Існуюча тут конституційна система "стримувань і противаг" чітко відображає співвідношення трьох гілок влади.
Третя модель характерна для країн зі змішаною формою правління (Франція, Росія та ін.). Тут проголошується інститут парламентської відповідальності уряду, проте і президент наділяється правом розпуску парламенту.
Четверту модель складають парламенти "радянського зразка" (СРВ, КНР, КНДР, Куба). Тут призначення парламенту зводиться до формального схвалення законів, прийнятих за його межами вищим партійними органами.
Не можна віднести до жодної із зазначених моделей так звані консультативні парламенти (Бахрейн, Бруней, Катар, ОАЕ), оскільки вони є лише дорадчими установами.
У 1920-1960-з рр. роль парламентів різко знизилася. Вони перетворилися в декоративні, ні на що не впливають органи в фашистських країнах і країнах тоталітарного соціалізму, в прикриття для диктатури партії та її вождя або були пригнічені виконавчою владою в демократичних державах (наприклад, у Великобританії і у Франції).
З кінця 1960-х рр. почався і продовжується до цього дня процес відродження парламентаризму. Парламенти поступово "відвойовують" нові повноваження і стають головним органом у системі державного апарату більшості розвинених країн. Процес відродження парламентів був обумовлений наступними факторами:
- виборче право (активне і пасивне) отримали не тільки чоловіки, але і жінки;
- ЗМІ підвищили інтерес громадян до діяльності парламенту;
- вибори до парламенту (по крайней мере, в нижню палату) стали вільними, прямими, рівними і таємними;
- удосконалювалися виборчі системи, структура парламентів і порядок їх роботи;
- [1] В англійській літературі його нерідко називають "легіслатура".