У країнах з розвиненою ринковою економікою в розпорядженні органів державної влади та місцевого самоврядування є цільові кошти, які використовуються в якості додаткового джерела фінансування різних заходів і програм. Частина цих коштів акумулюється в спеціальних фінансових фондах, які або включаються, або не включаються до складу бюджетів різних рівнів.
Позабюджетні фонди являють собою сукупність фінансових ресурсів, що знаходяться в розпорядженні органів державної влади і місцевого самоврядування, які не входять до складу бюджетів, мають самостійні джерела формування і використовуються відповідно до цільового призначення.
Особливість формування цих фондів полягає в тому, що за витратами фондів, що мають вузькоцільовий спрямованість, закріплюються відповідні джерела доходів. При використанні позабюджетних фондів не застосовується принцип загального (сукупного) покриття витрат, характерний для бюджетів, при якому кошти обезличиваются і немає чіткого закріплення видів доходів і напрямів їх витрачання.
Державні цільові фонди різноманітні, вони різняться по цілі свого створення, обсягу ресурсів, концентріруемих в них, часу функціонування, механізму формування та використання коштів і т. П. І можуть бути класифіковані за різними ознаками, наприклад за рівнями управління, цільовим призначенням і т. П .
За цільовим призначенням позабюджетні фонди бувають:
• економічні (для забезпечення будівництва житла, доріг, природоохоронних заходів тощо).
За рівнями управління (визначаються державним устроєм країни) позабюджетні фонди поділяються на федеральні, регіональні і місцеві.
Всі позабюджетні фонди крім загальних рис, характерних для будь-якого фінансового фонду 1. володіють своїми власними ознаками, що дозволяє відокремити їх від інших фондів. В якості такого ознаки невірно використовувати слово «позабюджетні», так як тоді, по суті, до позабюджетних фондів можна відносити будь-який фінансовий фонд, який не входить до складу бюджету, тобто будь-який фінансовий фонд, що функціонує «внебюджету», - галузеві фінансові фонди, фінансові фонди організацій і т.п. У науковому ж розумінні до позабюджетних фондів як до ланки державних і муніципальних фінансів відносять лише ті з них, засобами яких розпоряджається орган державної влади відповідного рівня або орган місцевого самоврядування.
Для фінансування одних і тих же потреб доцільно створювати тільки один позабюджетний фонд. Це дуже важливо, так як множинність фондів, створених для однієї і тієї ж мети, не дозволяє оперативно оцінити всі наявні ресурси. Крім того, важлива вимога до позабюджетних фондів - це визначити оптимальну тривалість їх функціонування, вона залежить від складності та характеру завдань, для вирішення яких створюється фонд. Вони можуть створюватися на дуже тривалу перспективу (наприклад, такі, в яких акумулюються кошти для пенсійного забезпечення населення) або ж на термін в декілька років, утворені для фінансування капітальних витрат в певний історичний період (це, наприклад, позабюджетні фонди економічного призначення). Як правило, з вирішенням поставлених завдань необхідність в таких фондах відпадає.
Обсяг, склад джерел формування і напрями витрачання позабюджетних фондів визначаються характером і масштабністю завдань, для реалізації яких вони створюються.
• обов'язкові платежі (спеціальні цільові податки і страхові внески, встановлені законодавством для того чи іншого фонду);
• інші доходи, а саме:
- бюджетні кошти;
- доходи, отримані від розміщення тимчасово вільних коштів;
- добровільні внески фізичних і юридичних осіб;
- інші джерела, не заборонені законодавством.
Вивчення державних позабюджетних фондів неможливо без розгляду правової бази їх функціонування. Порядок формування і використання позабюджетних фондів в Росії регулюється податковим та бюджетним законодавством. Одним з основних правових актів, що регламентують загальні питання функціонування цих фондів є Бюджетний кодекс РФ, в якому визначаються їх правовий статус, місце в бюджетній системі, порядок складання, подання, затвердження та виконання бюджетів державних позабюджетних фондів, а також основи контролю за їх виконанням 2 .
Будь позабюджетний фонд як фонд грошових коштів має певні кількісні параметри, що визначають його обсяг доходів і витрат, які відображаються в бюджетах відповідного позабюджетного фонду. Бюджети державних позабюджетних фондів Російської Федерації розглядаються і затверджуються у формі федеральних законів одночасно з прийняттям закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період. У законі про бюджет позабюджетного фонду затверджуються загальний обсяг доходів, їх склад і структура, напрями витрачання коштів. В даний час доходи і витрати позабюджетних фондів розробляються і відображаються в законах про їх бюджетах відповідно до бюджетної класифікації Російської Федерації.
Для управління коштами державних позабюджетних фондів створені однойменні організації, які є фінансово-кредитними установами, діяльність яких регулюється затвердженими положеннями (або статутами), в яких визначаються завдання і функції цих організацій з управління коштами фондів 3. Для розуміння цього питання необхідно знати, що під одним і тим же терміном розуміється і державний позабюджетний фонд (як фонд грошових коштів) і організація, на яку покладено функції управління його коштами.