Ознаки суб'єктів Російської Федерації
Статус суб'єктів Російської Федерації володіє наступною сукупністю ознак.
1. Суб'єкти Федерації самостійно розробляють і приймають свої Конституції (статути)) Твердження цих установчих документів з боку федеральних органів не потрібно. Статус суб'єктів визначається не тільки власним конституційним законодавством, але і федеральним конституційним законодавством.
Причому конституції (статути) суб'єктів не повинні суперечити Конституції РФ. Конституційний Суд РФ наділений правом визнавати недійсними положення регіональних конституцій (статутів) в разі виявлення суперечностей між ними, з одного боку, і федеральної Конституцією, з іншого.
Статус того чи іншого суб'єкта може бути змінений тільки за взаємною згодою з Російською Федерацією відповідно до федеральним конституційним законом (ч. 5 ст. 66 Конституції).
Всі проекти федеральних законів з предметів спільного ведення узгоджуються з регіональними органами державної влади. Суб'єкти Федерації також беруть участь в реалізації федеральних предметів ведення, так як вони відповідним чином представлені в Федеральному Зборах. Кожен суб'єкт в особі її законодавчого (представницького) органу має право законодавчої ініціативи в парламенті Росії.
Розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними та регіональними органами державної влади здійснюється за допомогою Конституції РФ, Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень.
4. Територія суб'єктів Федерації є складовою частиною російської держави. У той же час території суб'єктів недоторканні і можуть бути змінені тільки за їх згодою. Якщо суб'єкт Федерації має кордон з іноземною державою, то вона збігається з Державною кордоном Російської Федерації.
5. Суб'єкти Федерації самостійно розробляють і приймають власні правила) інші нормативні акти в межах своїх повноважень. Причому відповідно до ст. 76 Конституції РФ закони та інші нормативні акти суб'єктів не можуть суперечити федеральним законам, прийнятим з предметів ведення Федерації і повноважень Федерації з предметів спільного ведення Федерації і її суб'єктів.
У разі такого протиріччя діє федеральний закон. У той же час у разі протиріччя між федеральним законом і нормативним актом суб'єкта, прийнятим з предметів ведення суб'єкта, діє нормативний акт
6. Інтереси суб'єктів Федерації представлені на федеральному рівні. Зокрема, від них обираються депутати до Державної Думи Федеральних Зборів. До Ради Федерації Федеральних Зборів кожен регіон направляє двох представників.
Для врахування регіональних інтересів при Уряді РФ можуть засновуватися їх представництва. Наприклад, при Уряді РФ функціонують представництва Брянської, Магаданської, Тульської, Самарської, Іванівської областей.
У свою чергу в самих суб'єктах відповідно до ч. 1 ст. 78 Конституції РФ передбачається можливість створення територіальних органів та призначення відповідних посадових осіб федеральними органами виконавчої влади для здійснення ними своїх повноважень.
Новим інститутом, створеним з метою підвищення ефективності діяльності федеральних органів державної влади та вдосконалення системи контролю за виконанням їх рішень, є інститут повноважних представників Президента РФ в федеральних округах.
7. Суб'єкти Федерації самостійно встановлюють і формують власну систему органів законодавчої, виконавчої, судової влади. Є лише один обмежувач цієї самостійності, а саме: відповідність регіональних актів, що встановлюють таку систему, основам конституційного ладу Росії, а також принципам організації представницьких і виконавчих органів державної влади, встановленим федеральним законом. В рамках федерального закону суб'єкти мають право самостійно визначати систему органів державної влади, їх структуру, повноваження і т.д. У постанові Конституційного Суду РФ по «алтайському» справі в зв'язку з цим було зазначено наступне:
«З Конституції Російської Федерації слід, що суб'єкти Російської Федерації вправі встановлювати свою систему органів державної влади шляхом прийняття власних нормативних актів. Однак такі акти повинні відповідати основам конституційного ладу і загальним принципам організації представницьких і виконавчих органів державної влади (ст. 77, ч. 1), іншим положенням Конституції Російської Федерації і конкретизує їх федеральним правовим актам.
Поділ влади закріплюється в Конституції Російської Федерації в якості однієї з основ конституційного ладу для Російської Федерації в цілому, тобто не тільки для федерального рівня, по і для організації державної влади в її суб'єктах.
Поділ єдиної державної влади па законодавчу, виконавчу і судову передбачає встановлення такої системи правових гарантій, стримувань і противаг, яка виключає можливість концентрації влади в однієї з них, забезпечує самостійне функціонування всіх гілок влади і одночасно - їх взаємодія ».
У цьому ж рішенні Конституційний Суд робить ще один важливий висновок, що стосується визначення формули взаємин між регіональними органами законодавчої і виконавчої влади:
«Конституційний принцип єдності державної влади вимагає, щоб суб'єкти Російської Федерації в основному виходили з федеральної схеми взаємовідносин виконавчої і законодавчої влади. Оскільки згідно з Конституцією Російської Федерації законодавча і виконавча гілки влади є самостійними, неприпустимо, виходячи за межі, передбачені Конституцією Російської Федерації, закріплювати в Статуті норми, що ставлять виконавчу владу в підпорядковане по відношенню до представницького органу становище.
Це суперечило б і статті 77 (частина 2) Конституції Російської Федерації, так як створювало б перешкоди для реалізації її положення про те, що але певним повноважень федеральні органи виконавчої влади і органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації утворюють єдину систему виконавчої влади. Конституція Російської Федерації не містить прямої вказівки щодо порядку обрання глав виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.
Однак вона передбачає в статті 3 (частина 2), що народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади. Із змісту цієї статті в її взаємозв'язку зі статтею 32 Конституції Російської Федерації, яка закріплює право громадян обирати органи державної влади, випливає, що вища посадова особа, що формує орган виконавчої влади, отримує свій мандат безпосередньо від народу і перед ним відповідально.
8. Суб'єкти Федерації мають обмежену міжнародну правосуб'єктність. Це означає, що вони в межах повноважень, наданих їм федеральної Конституцією, федеральним законодавством і договорами, мають право встановлення міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків з суб'єктами іноземних "федеративних держав, адміністративно-територіальними утвореннями іноземних держав, а також на участь в діяльності міжнародних організацій в рамках органів, створених спеціально для цієї мети. за згодою Уряду РФ суб'єкти Федерації вправі здійснювати такі зв'язки і з органами г осударственного влади іноземних держав.
Ці угоди не можуть містити положення, що суперечать Конституції РФ, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, міжнародних договорів Російської Федерації, федеральному законодавству, договорами між органами державної влади Федерації і органами державної влади суб'єктів про розмежування предметів ведення і повноважень, а також положення, що зачіпають законні інтереси іншого суб'єкта.
Необхідно мати на увазі, що угоди про здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків, укладені органами державної влади суб'єкта, незалежно від форми, найменування і змісту не є міжнародними договорами.
Суб'єкти Федерації з метою реалізації угод про здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків за погодженням з федеральним Міністерством закордонних справ має право відкривати свої представництва за межами Російської Федерації, а також давати дозвіл на відкриття на території даного суб'єкта представництв суб'єктів іноземних федеративних держав і адміністративно-територіальних утворень іноземних держав .
Дані представництва не володіють статусом дипломатичних представництв, на них не можуть бути покладені консульські або дипломатичні функції. Працівники зазначених представництв не користуються дипломатичними привілеями та імунітетами.
Відповідно до ст. 72 Конституції РФ координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Федерації віднесена до предметів спільного ведення. Вона покладається на федеральні органи виконавчої влади в порядку, що встановлюється Президентом РФ за пропозицією Уряду РФ. Федеральні органи державної влади також надають регіональним державним органам необхідну правову і експертно-консультативну допомогу в розвитку міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків, в організації і веденні переговорів, у виробленні текстів угод, в їх виконанні, а також забезпечують захист прав і законних інтересів суб'єктів в іноземних державах .
9. Суб'єкти Федерації мають власну символіку, герб, гімн, прапор, а також столицю або адміністративний центр.
в силу свого конституційного статусу (статті 65 і 66 Конституції Російської Федерації) республіка, як і інші суб'єкти Російської Федерації, має право самостійно встановлювати свої символи, що виражають історичні та інші цінності і традиції народів, що проживають на відповідній території, надавати їм статус офіційних відмінних атрибутів, визначати порядок їх офіційного використання. Прапор, герб і гімн поряд з найменуванням республіки покликані самоідентифікувати її всередині Російської Федерації і за своїм призначенням не можуть служити іншим цілям.
10. Суб'єкти Федерації не володіють правом сецесії (одностороннього виходу зі складу Російської Федерації). Чинна Конституція РФ не фіксує такого права за суб'єктами. Тим часом перша російська Конституція 1918 побічно визнавала таке право. В її ст. 49 встановлювалося право Всеросійського з'їзду Рад і ВЦВК на прийняття до складу РРФСР нових співчленів Радянської республіки і визнання виходу з Російської Федерації окремих її частин.
Конституція ж закріплює рівноправність, що означає володіння російськими регіонами конституційно-правовим статусом суб'єкта Федерації, в який включається право мати конституцію або статут, законодавство, свою територію, власні органи державної влади, представництво в Федеральному Зборах, власну і спільну з федеральними органами влади компетенцію і т.п.
Рівноправність також означає, що всі суб'єкти Федерації в рівній мірі користуються гарантіями, наданими з боку федерального центру згідно з Конституцією РФ. До числа таких гарантій можна віднести: гарантії оборони: безпеки, захисту зовнішніх кордонів суб'єктів; неможливість зміни їх території без їх згоди; закріплення за суб'єктами таких прав, як право стверджувати поправки до федеральної Конституції, право законодавчої ініціативи у федеральному парламенті, право звернення до Конституційного Суду РФ і ін.
Суд вказав, що згідно з Конституцією РФ (ст. 5, ч. 1 і 4; ст. 11, ч. 3, ст. 71, ст. 72,73,75) всі складові російська держава республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округи є рівноправними суб'єктами Федерації. Причому спеціально обмовляється, що у відносинах з федеральними органами державної влади всі вони рівноправні між собою.
Це виражається, зокрема, в однаковості конституційного підходу до розподілу предметів ведення і повноваження між Російською Федерацією і її суб'єктами і диктує встановлення федеральним законодавцем єдиних правил взаємовідносин федеральних органів державної влади з усіма суб'єктами.
Однак федеральний законодавець і в сфері своєї, компетенції не має права вирішувати питання, що зачіпають конституційно-правовий статус суб'єктів Федерації, без урахування конституційних основ федеративного устрою. Тим більше неприпустимо довільне звуження правових можливостей суб'єктів Федерації.
Чи не включивши Москву і Санкт-Петербург і до переліку суб'єктів Федерації, що мають територіальні дорожні фонди, законодавець мав на увазі, що їх створення в Москві і Санкт-Петербурзі не передбачено. Такий підхід порушує конституційний принцип рівності прав суб'єктів Федерації.
Стосовно до ситуації, що розглядається рівноправність суб'єктів у взаєминах з федеральними органами влади повинно означати, що Федерація не може відмовити будь-кому з них як в праві створювати територіальні дорожні фонди, так і в можливості формувати їх за рахунок однакових для всіх джерел.
Федеральний законодавець вправі диференційовано розподіляти надходження від дорожніх податків, що підлягають зарахуванню до федерального і територіальних дорожніх фондів, не обмежуючи при цьому право суб'єкта створювати власні територіальні дорожні фонди за рахунок єдиних для всіх податкових джерел.
Здійснюване па території Російської Федерації вирівнювання в сфері розвитку мережі автомобільних доріг загального користування досягається шляхом перерозподілу коштів, що надходять від суб'єктів-донорів, на користь економічно слабших суб'єктів. Однак в силу конституційного принципу рівності прав суб'єктів Федерації в основу такого перерозподілу повинні бути покладені єдині критерії.
Конституція РФ не допускає іншого носія суверенітету і джерела влади, крім багатонаціонального народу Росії, і, отже, не передбачає іншого державного суверенітету, крім суверенітету Російської Федерації.
Суверенітет Російської Федерації в силу її Конституції виключає існування двох рівнів суверенних влади, що знаходяться в єдиній системі державної влади, які мали б верховенством і незалежністю, тобто не допускає суверенітету ні республік, ні інших суб'єктів.
Міститься в Конституції РФ вирішення питання про суверенітет зумовлює характер федеративного устрою, історично зумовленого тим, що суб'єкти не володіють суверенітетом, який спочатку належить Федерації в цілому.
Наведені вище ознаки притаманні всім суб'єктам Федерації.