Основні підходи до інтегрованого управління водними ресурсами річкових басейнів
Б.А. Красноярова, В.Ф.Резніков
Інститут водних та екологічних проблем СО РАН, м Барнаул
Зростаючі проблеми у водогосподарському комплексі вимагають застосування нових підходів до його управління. Поліпшення управління та підвищення його ефективності може бути досягнуто методами інтегрованого сталого управління водними ресурсами (ІУВР), про використання якого неодноразово говорилося на міжнародних конференціях з питань сталого розвитку.
За визначенням Глобального Водного Партнерства, впровадження принципів ІУВР зводиться до: 1) створення умов для здійснення водної політики, розробки стратегії і законодавства з метою сталого розвитку водних ресурсів; 2) організації інституційної основи для реалізації їх в життя і 3) вироблення інструментів управління.
Як видно, ІУВР - це більшою мірою політичний процес, спрямований на вирішення конфліктів, а сама потреба в ньому обумовлена необхідністю досягнення справедливості в спільне використання водних ресурсів. ІУВР пропонує своєрідний послідовний підхід до управління водними ресурсами, даючи загальну структуру надання послуг водного сектора.
Пріоритетні проблеми водного сектора ІУВР передбачає вирішувати в рамках підходу «від потреб». У загальному вигляді проблеми у водному секторі можна розділити на дві умовні групи:
- проблеми задоволення «життєвої необхідності» і «потреб» (тобто задоволення зростаючих і часто суперечливих потреб різних секторів економіки і суспільства);
- проблеми, пов'язані з впливом на водні ресурси (кліматичних змін, антропогенного впливу діяльності людини та ін.).
Інтеграцію в рамках ІУВР передбачається розглядати з 2-х сторін: - інтеграція водних ресурсів (поверхневі і підземні води, ресурси зворотних вод); - інтеграція інтересів, що базується на прагненні задовольнити і зрозуміти вимоги інших.
Сам процес ІУВР повинен базуватися на таких ключових принципах: він повинен здійснюватися в межах гідрографічних меж; в нього повинні бути включені облік всіх видів вод, беручи до уваги кліматичні особливості; тісний ув'язка водокористування і всіх що беруть участь суб'єктів повинна здійснюватися як по горизонталі між галузями, так і по вертикалі між рівнями ієрархії управління водними відносинами; широку участь громадськості в управлінні, плануванні і використанні водних ресурсів; процес повинен здійснюватися за умови адекватного інформаційного забезпечення, його відкритості і прозорості; пріоритет повинен віддаватися насущним людським потребам; повинні бути використані стимули для боротьби з непродуктивними втратами водокористувачів.
У світі накопичено значний досвід щодо впровадження елементів ІУВР: Китай і Квебек, Таїланд та Індія, Бразилія, Уганда впроваджують елементи ІУВР за допомогою міжнародного співтовариства; країни Центральної Америки, Польща та ін. країни ЄС, що діють в рамках рамкової Водної директиви. Цікавий досвід застосування стратегії Швейцарії по Центральній Азії в секторі водокористування, спрямований на посилення потенціалу регіонального управління водокористуванням.
Швейцарська програма в секторі водокористування спрямована на підтримку інституційного розвитку, розвитку внутрішнього (місцевого) потенціалу і людських ресурсів, що тісно пов'язано з прямими інвестиціями в інфраструктуру, а також на підтримку регіонального партнерства і координації серед донорів, які беруть участь в інвестиційних проектах. Це зажадає інституційних і правових / регулятивних норм, розвиток контрактних відносин в області співпраці громадського та приватного секторів, підтримку муніципалітетів, споживачів води, поліпшення управління водокористуванням на мікрорівні, забезпечення вільного доступу до інформації, що відноситься до даного сектору, всіх учасників. У вирішенні цих питань беруть участь 2 агентства Швейцарії: Державний секретаріат з економічних питань - концентрує увагу на міському водопостачанні та санітарії, розвитку гідрометеорології, виробництві і розподілі електроенергії, безпеки ГТС і запобігання затоплень; агентство з розвитку та співробітництва - фокусується на питаннях інтегрованого управління водними ресурсами, регіональної гідрометеорології, сільському водопостачанні та санітарії (в тому числі малих міст), розвитку місцевої промисловості, пов'язаної з водокористуванням. Причому розглядаються інтегровані проекти для одного або більше сільських населених пунктів, селищ або малих міст в певних географічних зонах, розроблені відповідно до принципів поєднання інвестицій в фізичну інфраструктуру і розвитку інституційного будівництва та систем управління за принципами вартості водокористування.
ІУВР пропонує механізми і інструменти забезпечення сталого розвитку та управління водним сектором, при цьому приділяючи особливу увагу екологічному фактору.
Серед них важлива роль відводиться співпраці з приватним сектором на умовах державно - приватного партнерства, на чому робиться акцент і в державній програмі «Чиста вода». В цілому ІУВР розглядає такі підходи залучення приватного сектора в проекти сектора водокористування: співпраця з корпоративним приватним сектором в спільних проектах і програмах на взаємовигідних умовах з метою створення нових робочих місць; участь великих компаній у великих інфраструктурних проектах на основі контрактів на обслуговування або управління, включаючи підтримку місцевих компаній як субпідрядників; і підтримка місцевої індустрії, пов'язаної з водокористуванням.
Однак, залучення приватного сектора до програми водокористування здебільшого можливо в великих інфраструктурних проектах, таких, як міське водопостачання і санітарія на контрактній основі співпраці. При цьому така співпраця повинна базуватися на інтеграційній, відповідальної і змістовної водної політики, взаємовигідних прагненнях партнерів.
Іншим важливим елементом процесу ІУВР є управління попитом і пропозицією.
Ефективність водокористування включає питання використання, переробки стоків і повторного використання води, оборотного водопостачання. Ефективне використання води може бути досягнуто шляхом зміни поведінки водокористувачів ( «управління попитом»), в т.ч. шляхом проведення інформаційних кампаній, впровадження економічних стимулів і технологічних рішень (водолічильники і настройка).
Ефективне управління пропозицією означає вдосконалення технології водозабору та водопостачання. Підвищення ефективності водокористування означає «зсув парадигми» від традиційної орієнтації на пропозицію (давати більше води, будувати нову інфраструктуру) до управління попитом (зміна структури використання води, економія води).
Ефективність використання води в переважній більшості буде залежати від плати за водні ресурси та водокористування. При цьому економічні механізми водозбереження і використання води будуть переважаючими над іншими. Необхідно домогтися, щоб вода не вважалася майже безкоштовним ресурсом необмеженого постачання з нульовою вартістю в пункті постачання, коли водокористувачі повинні були сплачувати тільки частина витрат на її відбір, передачу, обробку та відведення. Зовнішні витрати на воду не повинні бути проігноровані (наприклад, підтримання якості води у водних об'єктах).
Важливим елементом ІУВР є створення інформаційного інструменту, здатного забезпечити стале управління водними ресурсами. На жаль, не існує регіональної інформаційної бази, яка охоплює питання стабільного управління водокористуванням. Існуюча система збору, обробки і поширення інформації, що стосується водних ресурсів, не завжди задовольняє вимогам користувачів (працює синдром «багато даних - мало інформації»). Інформаційний обмін на увазі створення загального інформаційного простору, в рамках якого всі зацікавлені сторони працюють за єдиними інформаційним і технічним стандартам. Елементами цього простору повинні бути не тільки дані про водні та інших, пов'язаних з водою ресурсів, а й інформаційні бази про зацікавлені сторони і партнерах. Однак, наявний досвід показує, що складно забезпечити широкий обмін інформацією та даними навіть в рамках регіональних кордонів. У цьому випадку передбачається використовувати концепцію розподіленої бази даних, при якій вихідні дані залишаються в ініціації стороні, а іншим партнерам відсилаються звіти за запитами в «дружньому форматі».
Інтегроване управління водокористуванням, що відповідає державним інтересам, ефективно на основі басейнового принципу. Річковий басейн є природною одиницею водогосподарського управління. Тому сенс «інтеграції» ІУВР полягає в басейновому підході (це може бути як водозбірний басейн, так і водоносний горизонт). Однак, важливо підкреслити, що «інтегроване управління річковим басейном» і «інтегроване управління водними ресурсами» - це дві різні концепції.
Індикатори несуть інформацію в менш детальної і більш агрегированной формі, ніж просто статистичні дані. Індикатори ІУВР повинні демонструвати ступінь досягнення цілей (такі індикатори називаються показниками впливу), а також хід процесу (показники процесу), які демонструють повноту досягнення цілей ІУВР і ефективність самої системи управління ІУВР. Певною мірою це пропонується до реалізації в схемах комплексного використання водних об'єктів.
На жаль, в Водному кодексі недостатньо висвітлена роль басейнових рад, в той час як вони є важливим інноваційним інструментом координації і створення партнерських відносин між зацікавленими сторонами для побудови діалогу між ними, посилення їх взаємодії і вирішення можливих конфліктів. Організації типу басейнових рад зараз діють по всьому світу, застосовуючи різні інституційні моделі. Серед проблем, пов'язаних з формуванням басейнових рад в Росії, є відсутність поки розвиненою культури і можливостей по впливу населення або окремих груп водокористувачів на управління водними ресурсами. Поради можуть стати першим кроком на шляху до створення таких відносин.