О. Булаш, старший викладач Алтайській академії економіки і права (Барнаул)
Як і будь-яка публічна інститут, держава існує тому, що воно необхідне суспільству. Зокрема, центральні органи влади мали б забезпечити безпеку і внутрішній порядок в країні, а також приймати закони, що визначають характер і механізм розвитку національної економічної системи. Пріоритетною сферою діяльності держави виступають виробництво і пропозиція суспільних благ. Виконання державних функцій забезпечується механізмом перерозподілу коштів на його користь. Передумовами цього виступають формування суспільних потреб і їх ранжування, тобто визначення ключових сфер, на які передбачається витрачати "загальні" (державні) гроші.
Бюрократизація виступає одним з крайніх варіантів недосконалості державного втручання в економіку, тобто нездатності забезпечити ефективний розподіл і використання суспільних
2. Постійний і неминуче зростання всіх централізованих органів управління, в першу чергу державних. Це визначається дією відомого закону теорії управління про співвідношення складності об'єкта управління і керуючої їм системи. Згідно з ним, складність керуючої системи зростає набагато швидше, ніж складність об'єкта управління.
Бюрократичний апарат завжди орієнтується на минулий досвід, тому відторгає радикальні перетворення, що передбачають нестандартні рішення проблем. Все підпорядковано тактиці внесення незначних поправок до чинних організаційні структури, процеси, технології і т. П. Отже, бюрократичне управління ефективно щодо тільки досить простих об'єктів. Бюрократичний централізм прагне до уніфікації всіх управлінських функцій всупереч складності і різноманіттю реальних завдань, нерідко вимагають миттєвого прийняття рішень. Бюрократична організація реагує на це зростанням числа різних підрозділів, створенням більш витонченої структури співпідпорядкованості і в кінцевому рахунку - багаторазовим збільшенням чисельності апарату управління.
3. Збереження і розширення впливу бюрократичної організації як найважливіша мета її функціонування. Це пояснюється тим, що керівництво і члени будь-якої організації вбачають запоруку власного успіху саме в її процвітанні. Зокрема, державні організації діють в інтересах не тільки і не стільки заснував їх суспільства, скільки працюючих в них чиновників, і борються за владу і власний вплив в основному бюрократичними методами. Тому кожна з них прагне мінімізувати відповідальність за прийняті рішення, постійно збільшувати чисельність своїх співробітників і нарощувати обсяг фінансових і матеріальних ресурсів, що надаються їй державою.
4. Будь-яка бюрократична організація виросте настільки, наскільки їй дозволять зовнішні умови (закон Паркінсона). За Паркінсона, бюрократична організація сама знаходить собі роботу, і будь-яка робота, безвідносно до її обсягу, може зайняти весь відведений їй час. Тому якщо організація виведена з-під зовнішнього громадського контролю, вона відразу починає розширюватися незалежно від її функцій, цілей і необхідного обсягу роботи.
5. Принципова відмінність бюрократичної конкуренції від комерційної. Якщо підприємець отримує прибуток, постачаючи на ринок продукцію з меншою собівартістю або кращої якості і діючи, таким чином, в інтересах всього суспільства, то дохід і значимість чиновника практично повністю залежать від посади, яку він займає, і пов'язаних з нею видимих і прихованих пільг. При бюрократичної конкуренції чиновник зайнятий безглуздими інноваціями, як правило спрямованими на вдосконалення процесу документообігу в даній організації.
6. Виникнення владно-ієрархічної форми бюрократичного управління. Влада номенклатури можна представити у вигляді пірамідальної структури, на самому верху якої знаходяться чиновники, наділені максимальним обсягом прав і повноважень, а у апаратників на наступних щаблях він стає все менше. У такій системі вища інстанція
є всевладної і одночасно непідконтрольною як суспільству в цілому, так і більш низьких рівнів бюрократії. Природний наслідок владно-ієрархічної форми бюрократичного управління - ігнорування чиновниками потреб суспільства на догоду власним інтересам і інтересам вищих осіб.
7. Протидія систематичного суспільного нагляду. Ця особливість бюрократичного управління проявляється в тому, що бюрократія намагається бути суб'єктом, а не об'єктом контролю. В силу асиметрії інформації чиновник завжди перебуває у виграшному становищі в порівнянні з іншими громадянами, оскільки він має доступ до нормативних актів, відомчих інструкцій, службовим матеріалами і т. Д. Відсутність такого доступу змушує людей платити чиновнику мзду, яка і складає основний дохід бюрократа 6 .
У той же час чиновники здійснюють адміністративний контроль в своєму відомстві, посилюючи його стосовно до дій підлеглих і послаблюючи з боку вищестоящих керівників. Однак номенклатурні працівники завжди можуть знайти компроміс, що неминуче вихолощує сам процес контролю.
8. Посилення бюрократизації бюджетного процесу. Оскільки бюджет є основним джерелом бюрократичної ренти, не дивно, що в Росії до цих пір відсутній ефективний і прозорий механізм бюджетного процесу. Ризикнемо припустити, що він і не буде створено, так як бюрократичні структури в силу свого домінуючого положення в суспільстві цього не допустять.
Підкреслимо, що всі викладені закономірності типові для бюрократичної системи як такої і не залежать від особистісних характеристик чиновників. Бюрократичне управління завжди консервативно, його механізм не гнучкий і не мобільний, спирається на владний характер централізації, протидіє систематичного суспільного контролю, заснований на політиці створення нерівних умов конкуренції, провокує корупцію в суспільстві.
Бюрократія - реальна влада в російському суспільстві
У Росії поглиблюється розрив між основною масою населення і бюрократією. Про це свідчать дані опитувань громадської думки. Результати виконаного вченими Північно-Кавказької академії державної служби проекту "Адміністративно-політичні еліти Росії" чітко продемонстрували схильність більшості чиновників-респондентів до бюрократичних методів управління.
Так, кожен четвертий респондент вважає, що використовує не більше половини робочого часу на виконання прямих посадових обов'язків; кожен другий вважає за можливе утриматися на своїй посаді лише за умови встановлення неформальних відносин з "впливовими людьми", наявності певних засобів і специфічної напористості;
кожен п'ятий сумнівається в ділових якостях "нової еліти", а кожен десятий упевнений, що до її складу увійшли "жадібні і безпринципні люди, що ставлять своїми цілями тільки особисті інтереси". Такі якості, які фігурують в запропонованому працівникам керівних органів переліку складових професіоналізму, як порядність, старанність і чесність, виявилися лише на шостому-восьмому місцях, а об'єктивність - взагалі на останньому місці. У структурі "власних недоліків" непрофесіоналізм вказали 17%; корумпованість, кумівство і ігнорування інтересів громадян - відповідно 13, 12 і 11%; орієнтацію на інтереси заможної меншості - близько 8% 7.
Велику загрозу для громадянського суспільства являє інерційність самої системи панування номенклатури. Тому просто заміною чиновників у важелів розподілу фінансових, майнових і адміністративних ресурсів вирішити цю проблему не вдасться.
У Росії на практиці діють зовсім інші правила і порядки, ніж закріплені в головному законі держави. Наведемо лише деякі явні невідповідності:
- проголошується багатопартійність, в дійсності на політичному полі домінує "Єдина Росія";
- депутатам Державної думи РФ заборонено займатися підприємницькою діяльністю, в той же час серед них чимало великих бізнесменів з мільярдними статками;
- закони повинні прийматися депутатами, а пишуть і пробивають їхні лобісти, що знаходяться на утриманні великих корпорацій;
- декларується свобода конкуренції і підприємництва, в реальності російський ринок поділений між кількома монополістами, які встановлюють завищені ціни і тарифи.
Підкреслимо: пересічному громадянину держава обходиться непомірно дорого, при цьому він не отримує від нього майже ніякої допомоги. Мало що відомо про реальну діяльність уряду країни, про те, як підбираються кадри, за якими критеріями, за що звільняють. Але в демократичному суспільстві вся діяльність державних органів повинна ретельно регламентуватися, бути доступною для цивільного і парламентського контролю.
Наявність величезних вад у діяльності державної номенклатури пов'язано з її практично повною безкарністю при здійсненні прорахунків і нанесенні збитку державним інтересам. Це ще один доказ неефективності російської держави і відсутності в ньому демократичних засад.
Бюрократія і реформи
Про нездатність бюрократичного апарату ефективно управляти державою наочно свідчать провальні результати переважної більшості реформ в нашій країні. Будь-яка державна реформа повинна проводитися не стільки для впорядкування роботи виконавчої влади, скільки для поліпшення функціонування її структур в інтересах суспільства, бажано не пов'язаного з розширенням і посиленням владних повноважень щодо юридичних та фізичних осіб. Тому не можна обмежуватися оцінкою результатів недавно здійсненої адміністративної реформи по числу проаналізованих і перерозподілених функцій управління, переліку розроблених стандартів і регламентів, зниження витрат на управління і т.п. Все це характеризує сам процес реформи, а не її ефективність.
Про переважання бюрократичної складової в усіх сферах державного діяльності свідчать і дані про структуру витрат федерального бюджету. Значний обсяг асигнувань припадає на виконання традиційних державних функцій (забезпечення функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування, судової системи, національної оборони, національної безпеки
Бюрократія внутрішньо властива будь-якому державному устрою, і повністю позбутися від неї не можна. Однак можна і потрібно знайти способи, що дозволяють мінімізувати наноситься нею збитки. При цьому в рамках стандартного набору профілактичних заходів корупційна складова бюрократичної системи управління в суспільстві невикорінна. Зрозуміло, доцільні більш ретельна експертиза готуються законів і постанов (на предмет виявлення можливостей бюрократичної сваволі), перехід до нормативних актів прямої дії, які обмежують владу чиновників. Але першочерговими кроками повинні стати: суттєве та швидке скорочення чисельності працівників державного і муніципального управління; відновлення громадського контролю над бюрократією; максимальне обмеження сфери діяльності держави в економіці.
11 За даними Minfin.ru.