Бюджетна децентралізація і міжбюджетне вирівнювання.
Принцип децентралізації пронизує всі елементи «Бюджетного федералізму» - як змістовні (розмежування видаткових зобов'язань і доходних повноважень, критерії міжбюджетного вирівнювання), так і організаційно-процедурні, що визначають параметри бюджетного процесу. Для централізованої бюджетної системи характерна висока ступінь концентрації податкових та інших надходжень до федеральний бюджет, кошти якого в ході так званого фінансового вирівнювання перерозподіляються між нижчестоящими бюджетами шляхом надання їм різноманітних субсидій.
Така система дозволяє мобілізовувати і цілеспрямовано використовувати значні бюджетні кошти насамперед в загальнодержавних інтересах.
Але при цьому залишається занадто мало можливостей для обліку фактичних потреб окремих територій (суб'єктів федерації і муніципальних утворень) і забезпечення їх зацікавленості в розширенні власних доходів потенціалів.
Децентралізація бюджетної системи, що зменшує концентрацію бюджетних доходів в «центрі», відповідно скорочує обсяг перерозподілених коштів, але майже ніколи не позбавляє повністю від необхідності застосування механізмів міжбюджетного вирівнювання.
Це обумовлено мінімум двома головними мотивами. По-перше, поки ніде не вдавалося на практиці забезпечити повної відповідності величини податкових та інших бюджетних доходів обсягом видаткових зобов'язань відповідних органів влади; недолік коштів, зазвичай вимушено компенсують бюджетними субсидіями.
По-друге, існує завдання впливу центральної влади на формування бюджетної та іншої політики територіальних органів виходячи із загальнодержавних пріоритетів. Для ослаблення двох видів бюджетних диспропорцій (вертикальних і горизонтальних дисбалансів), що виникають на субфедеральних рівнях влади, застосовуються субсидії.
Незбалансованість бюджетів «по вертикалі» визначається тим, що обсяг функцій, покладених на субфедеральних органи влади, як правило, перевищує їх можливості з фінансування необхідних витрат за рахунок закріплених дохідних джерел.
Ці невідповідності між видатковими зобов'язаннями і прибутковим потенціалом субфедеральних органів влади ліквідуються за допомогою субсидій з федерального бюджету, для якого центральні органи влади забезпечують ширшу дохідну базу. Незбалансованість бюджетів «по горизонталі» пов'язана з нерівномірністю економічного розвитку територій, відповідно диференціацією їх дохідних (податкових) потенціалів (відмінності дохідних можливостей великих і малих міст, урбанізованих та сільських районів). Вказані відмінності виникають в силу не залежних від самих територій причин: відсутності природних ресурсів, несприятливої демографічної структури населення.
Тому практично у всіх країнах використовуються спеціальні субсидії для згладжування горизонтальних диспропорцій в рівнях бюджетної забезпеченості територій.
Застосування механізмів міжбюджетного вирівнювання загрожує зниженням зацікавленості субсидованих органів влади в прояві власних «податкових зусиль», тобто в діях по реалізації та нарощування власного податкового потенціалу територій. До того ж субсидії знімають самообмеження територіальних влади у використанні бюджетних коштів. Тому нераціональна система міжбюджетного вирівнювання може сприяти закріпленню такого положення, при якому території з великими витратами і недостатніми «податковими зусиллями» отримуватимуть зростаючі субсидії.
Система міжбюджетного вирівнювання покликана вирішувати такі завдання: - усувати «вертикальні диспропорції» (ліквідувати невідповідності між обсягом видаткових зобов'язань субфедеральних органів влади та величиною закріплених за бюджетами даних рівнів доходних надходжень); - згладжувати «горизонтальні диспропорції» (зближувати рівні бюджетних витрат «багатих» і «бідних» територій); - стимулювати територіальні «податкові зусилля» (спонукати територіальні органи влади до мобілізації додаткових бюджетних доходів на основі більш повного використання і розвитку їх власного дохідного потенціалу; - орієнтувати бюджетну політику територіальних влади на реалізацію загальнодержавних пріоритетів. Організаційно-процедурні параметри бюджетного процесу є конституційно і законодавчо регламентовану діяльність органів державної влади різних рівнів по складанні цьо нію, розгляду, затвердження, виконання та контролю бюджету.
При цьому всі стадії бюджетного процесу регулюються правовими приписами і мають однаково важливе значення.
Для бюджетного процесу федеративних держав характерно єдність бюджетного процесу та його децентралізація. При цьому перше визначається спільністю принципів і конституційно законодавчої бази, а друга проявляється в двох вимірах - вертикальному і горизонтальному.
Вертикальна децентралізація полягає у виділенні кількох бюджетних рівнів, на кожному з яких бюджетний процес здійснюється в самостійному режимі; атрибути цієї самостійності - власні склад і обсяг витрат, закріплені (власні) джерела доходів бюджету, незалежність (автономність) в його складанні, розгляді, затвердженні, виконанні та контролі. Горизонтальна децентралізація є наслідком того, що бюджетний процес на кожному рівні не концентрується в рамках однієї організаційної структури, а будується на взаємодії між собою багатьох оргструктур, кожна з яких має власної компетенції і виконує свою особливу роль в цьому процесі.
Російська Федерація - суверенна, цілісне, федеративну державу, що складається з рівноправних суб'єктів. Федеративний устрій РФ передбачає співіснування трьох рівнів влади.
Однією з центральних проблем упорядкування бюджетною системою країни та взаємовідносин Федерації і регіонів є проведення в життя принципу бюджетного федералізму. Для бюджетного процесу федеративних держав характерно єдність бюджетного процесу та його децентралізація ( «горизонтальна» і «вертикальна»). Для усунення «горизонтальних» і «вертикальних» диспропорцій бюджетного федералізму необхідна система міжбюджетного вирівнювання. 2. Регіональні проблеми бюджетної системи РФ. 2.1 Взаємовідносини федерального і регіональних бюджетів.
В даний час взаємини федерального і регіональних бюджетів не мають достатньої законодавчої бази, непрозорі, вкрай заплутані, багато в чому довільні і вимагають радикального упорядкування. Допомога регіонам з федерального бюджету здійснюється не тільки за допомогою прямих транзакцій (перерахувань) на певні цілі, але і у вигляді всяких пільг по податках, які повинні за загальним порядком надходити до федерального бюджету, а також в інших формах.
Такий стан відкриває простір для суб'єктивізму, прихованих дотацій, визначених як реальним станом справ в регіонах, а й політичними та іншими мотивами. З іншого боку, регіони і особливо окремі республіки регулярно порушують свої зобов'язання по перерахуванню коштів до федерального бюджету, що в свою чергу стає однією з вагомих причин недофінансування державних витрат. У місцевих бюджетах велика також частка витрат на не завжди виправдані дотації господарюючим суб'єктам.
Недосконалі й форми безпосередньої (не прихованою) допомоги за рахунок Федерального фонду фінансової підтримки регіонів, утвореного у відсотках від сум податку на додану вартість на товари внутрішнього виробництва. Кошти фонду направляються двом групам регіонів: "потребують підтримки" і "особливо потребують підтримки". Сформований порядок має чимало вад. Душовою бюджетний дохід не є достатньо надійним критерієм відмінностей в економічному становищі регіонів, оскільки не враховує значної різниці в місцевих цінах, що впливає на співвідношення в рівні життя і в прожитковому мінімумі різних територій.
При цьому до уваги беруться лише грошові кошти регіональних бюджетів без урахування позабюджетних фондів та інших джерел, з яких складаються реальні кошти, якими володіє регіон. Головне ж полягає в тому, що допомога з центру не носить цільового характеру, не стимулює регіональні органи управління удосконалювати свою власну діяльність і повніше використовувати внутрішні можливості господарства відповідних територій, більш того - заохочує утриманство.
В результаті взаємини федерального бюджету з регіонами зайшли в глухий кут. Кількість регіонів-донорів систематично скорочується. Причому ці регіони справедливо обурені тим, що не мають ніяких переваг в порівнянні з утриманцями. Виходить, що регіони, які слабо працюють над програмами кращого використання наявних у них ресурсів або більш того проводять політику гальмування реформ, можуть жити не гірше за інших за рахунок перерозподілу коштів від більш успішно і творчо працюючих регіонів. Не випадково з недавніх пір йде процес консолідації суб'єктів-донорів з метою проведення узгоджених дій по відношенню до федерального центру і до регіонів-утриманцям.
Тим самим зріють нові конфлікти, що загрожують цілісності російської державності і підсилюють процеси некерованості в країні. 2.2 Проблема рентних відносин.
Специфікою України є наявність на її території регіонів, багатих на природні ресурси федеральної і світової значимості ( «сировинних регіонів»). Всі ці регіони мають, як правило, велику протяжність і розташовані в північній частині країни. Поєднання факторів виняткової цінності і народногосподарської значущості видобуваються в них ресурсів і складних умов їх видобутку та експлуатації, а також умов життя населення ставлять неординарну задачу державного регулювання розвитку сировинних територій і формування адекватної системи надрокористування з урахуванням особливостей федеративного державного устрою Росії.
А також існує проблема державної підтримки корінних народів Півночі, на території компактного проживання яких організовується великомасштабна видобуток природних ресурсів. Наявність в Росії великих родовищ корисних копалин, з одного боку, «спровокувало» тут кризові явища в економіці, «посадивши країну на голку нафтодоларів» і сформувавши тут потворну галузеву структуру економіки, з іншого - дозволило все-таки вистояти у винятково складних кризових умовах.
Нові російські сировинні компанії, орієнтуючись на світову кон'юнктуру цін, зуміли істотно наростити виробництво і стати реальними інвесторами, що було вже недосяжно в умовах планової централізованої економіки. У той же час це зростання супроводжувався формуванням безпрецедентних фінансових потоків і особистих статків нових російських олігархів, що проходять поза державної скарбниці, в результаті чого російський бюджет у величезній мірі став залежати від успіхів розвитку сировинного сектора економіки.
Після приходу до влади В.В. Путіна відбулися серйозні зміни у відновленні функцій державного регулювання економіки при декларованому дотриманні інтересів і прав приватного бізнесу. Ці реформи не могли залишити поза увагою найважливіший сегмент Російської Федерації і її економіки - сировинний сектор і сировинні регіони, і наявні тут зміни були дуже серйозні.
Ці зміни торкнулися як процедур контролю за видобутком природних ресурсів, так і чітко визначених прагнень федерального Центру до централізації надприбутків ( «ренти»), що виникають в нафтогазовому секторі. До сих пір у відповідність з Конституцією Російської Федерації [2] і з федеральним законодавством в контролі за надрами діяло правило «подвійного ключа», коли при видачі ліцензій на розробку корисних копалин рішення має бути схвалене як Міністерством природних ресурсів Російської Федерації, так і керівництвом відповідного суб'єкта Федерації.
Рекомендації Комісії Д. Козака і чергова редакція нового закону про надра фактично ліквідують цю практику і передбачається, що найближчим часом весь контроль за ліцензуванням і оподаткуванням цінних корисних копалин цілком перейде в руки федерального Центру. У веденні регіонів залишаться лише природні ресурси місцевого значення (пісок, щебінь і т.д.). Замість спільного з федеральним Центром користування і контролю за природними ресурсами, регіонах делегується лише процедурне право «узгодження» фактично прийнятих рішень.
Тому для вирішення важливих народногосподарських завдань, доцільно частину цих надприбутків вилучити на користь держави.
По-перше, найбільш важливим є не питання, «вилучати або не вилучати доходи рентного характеру», а те, який буде механізм цього вилучення: або ці доходи безпосередньо будуть надходити до федерального бюджету і будуть «розчинені» в ньому, створюючи певний «запас міцності »федеральному уряду, або ці доходи повинні мати строго цільовий характер їх використання з орієнтацією, в тому числі, на підтримку сировинних, північних і східних регіонів країни.
По-друге, з одного боку, дійсно, облік рентної складової в ціні на продукцію паливно-енергетичних та інших сировинних галузей потребує серйозного удосконалення, з іншого, доцільно збільшити частку рентних доходів, що залишаються на території. Виходячи з практики федеративних держав, рентний дохід повинен ділитися між федеральним Центром, суб'єктами Федерації і компаніями - надрокористувачами, причому, як правило, майже в рівній пропорції. 2.3