Як завжди, необмежену посилення виконавчої гілки влади формує інституційні умови, що сприяють зниженню громадянської ініціативи і призводять до послідовного витіснення цивільних структур з поля публічної політики, з механізмів прийняття політичних рішень.
В рамках даної роботи вертикаль влади розглядається не тільки як система інститутів, а й як один з механізмів взаємодії суспільства і влади. Ефективність інститутів вертикалі влади оцінюється за їхньою здатністю забезпечувати двосторонню комунікацію між суспільством і владою за допомогою реалізації наступних функцій.
- Виявлення інтересів і проблем соціуму, їх формулювання.
- Трансляція інтересів і проблем соціуму «наверх», в органи влади.
- Розробка проектів рішень.
- Участь у процедурі прийняття рішень.
- Реалізація рішень.
- Моніторинг і контроль за ходом реалізації рішень.
- Корекція рішень.
У поняття «вертикаль влади» включені як ієрархічно організовані інститути виконавчої влади (виконавча вертикаль), так і інститути законодавчої влади (парламентська вертикаль), які в даний час фактично вбудовані в систему виконавчої влади і все частіше виконують функцію адміністративного механізму для легітимації рішень виконавчої влади . В якості одного з рівнів вертикалі влади розглядається також місцеве самоврядування.
По лінії «центр - регіони» в рамках побудови вертикалі виконавчої влади були зроблені наступні основні кроки.
- Створення нових адміністративно-територіальних утворень - федеральних округів.
- Введення інституту повноважного представника Президента у федеральному окрузі.
- Розширення повноважень федеральних інспекторів.
- Зміна принципу формування Ради Федерації (виведення губернаторів з його складу).
- Скасування виборів депутатів Державної думи за територіальними округами і перехід на вибори за партійними списками.
- Перехід від виборів губернаторів до їх призначенням федеральним центром.
- Створення Держради РФ.
- Послідовна зміна системи перерозподілу доходів від податків на користь федерального центру.
Природним результатом цих реформ стало
зниження статусу губернаторів, посилення контролю над суб'єктами РФ, закріплення за федеральним центром домінуючої ролі в ухваленні політичних рішень.
Підсумкової мірою стало скасування губернаторських виборів і введення процедури призначення глав регіонів.
Серед характерних тенденцій розглянутого періоду варто відзначити заходи, спрямовані на продовження управлінської вертикалі на рівень місцевого самоврядування і на встановлення контролю над низовими інститутами представництва цивільних інтересів. В результаті муніципалітети з інститутів, за Конституцією самостійних в межах предмета свого ведення, перетворилися на технічний інструмент управління на місцях, в органи з обмеженим набором повноважень, залежні від вищих органів державної влади, не забезпечені фінансовими ресурсами, що не самодостатні і слабо підзвітні громадянам.
Учасникам експертного опитування було запропоновано оцінити сучасні тенденції розвитку політичної та партійної сістемУкаіни, механізми взаємодії владних інститутів і суспільства. Експертну групу склали представники різних гілок і рівнів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також науково-аналітичного співтовариства (рис. 1-2).
Мал. 1. Розподіл експертів - учасників опитування за рівнями влади
Мал. 2. Належність експертів - учасників опитування до гілок і органів влади
Оцінка експертами сучасного стану партійно-політичної системи ілюструє зазначені вище тенденції посилення повноважень федерального центру.
Більшість експертів (91%) вважають ступінь централізації влади в современнойУкаіни високою або завищеною,
в той час як ступінь політичної незалежності суб'єктів РФ, навпаки, оцінюється як низька і занижена (рис. 3-4).
Мал. 3. Ступінь централізації влади в современнойУкаіни
Мал. 4. Ступінь політичної самостійності суб'єктів Федерації
Питання про розподіл владних повноважень між федеральним центром і регіонами є нетривіальним, як, втім, для будь-якої розподіленої системи управління. Ефективність її функціонування в цілому як функція розподілу управлінських повноважень між єдиним центром і периферійними вузлами є величиною оптимізації. На жаль,
країна ніяк не може підійти до оптимального розподілу влади за рівнями, весь час переходячи в екстремальні, т. е. неоптимальні, стану - то втрати керованості, то, навпаки, сверхцентрализации влади, що також не є оптимальним.
У періоди революцій влада, звичайно, децентралізується, що викликає руйнівні відцентрові тенденції. У період сверхцентрализации в тоталітарній системі СРСР державне управління теж було оптимальним. Причому для СРСР це мало катастрофічні наслідки, для современнойУкаіни проблема також є актуальною. Для ефективного управління в державі мають значення механізм стримувань і противаг, що виражається в самостійності гілок влади. Принцип поділу влади в современнойУкаіни, за оцінкою експертів, фактично не дотримується. український парламент в його сучасному стані відрізняє низький ступінь політичної незалежності або повна її відсутність (рис. 5-6).
Мал. 5. Ступінь політичної незалежності Державної Думи РФ
Мал. 6. Ступінь політичної незалежності Ради Федерації РФ
Ключовим є питання про вплив різних політичних суб'єктів на прийняття державних рішень в современнойУкаіни. За оцінкою експертів, найбільший вплив на цей процес надають президент, прем'єр-міністр, великий бізнес, іноземні сили і кримінальні структури (рис. 7).
Таким чином, інститути законодавчої влади, партійні структури як на федеральному, таки на регіональному рівні фактично не беруть участі в процесі прийняття державно-управлінських рішень або їх вплив мало помітно. Чим обумовлений цей факт?
Мал. 7. Вплив суб'єктів політичного процесу на прийняття державних рішень
Заходи щодо реформування виборчої системи і партійного будівництва привели до зниження ролі законодавчої гілки влади і уніфікації політичного простору на федеральному і регіональному рівнях, до згортання поля публічної політики. Підпорядковані цьому процесу і ЗМІ, і навіть освітній простір.
Ухвалення закону про партії і зміна принципів обрання в регіональні законодавчі органи різко обмежили можливості утворення нових партій, незалежних від вертикалі виконавчої влади, і прийняття незалежних рішень регіональними парламентами. Перехід від виборів по одномандатних округах до виборів за партійними списками посилив залежність регіональних відділень партій від Москви, як і ступінь впливу центру на діяльність законодавчих зборів.
В результаті доля тієї чи іншої законодавчої ініціативи цілком залежить від підтримки на федеральному рівні.
Модель партійного будівництва, існуюча в современнойУкаіни, свідчить про те, що партії втрачають свої функції, перетворюючись з інституту представництва громадських інтересів в управлінський інструмент по реалізації рішень федерального центру. З самого початку «Єдина Україна» створювалася як партія адміністративного типу для реалізації завдань адміністративно виконавської, управлінського, а не політичного характеру. Результатом цих заходів стало скорочення кількості майданчиків для політичних дискусій і політичної конкуренції, зниження рівня і якості політичних ініціатив в регіональних і федеральних органах законодавчої влади і, головне, зниження ефективності законодавчого процесу.
Протягом аналізованого періоду найбільшу активність по числу висунутих законодавчих ініціатив проявляли депутати Державної думи і законодавчих органів суб'єктів РФ. І їх же результативність була найменшою. Найбільший відсоток реалізації внесених законодавчих ініціатив відноситься до діяльності Уряду і Президента України (рис 9-10).
Рис 9. Реалізація права законодавчої ініціативи президентом РФ
Мал. 10. Реалізація права законодавчої ініціативи Урядом РФ
Важливо відзначити, що свого роду «голос» регіонів у вигляді законодавчих ініціатив все наростає. Проблеми накопичуються, суспільство вимагає рішень. Відповідь системи простий: цей «голос» все більшою мірою ігнорується. Рішення стягуються в простір урядово-президентської підсистеми. Очевидно, що такий процес може вести тільки до зниження якості державного управління. Навряд чи є підстави припускати, що фахівці, експерти, депутати мають менший професійний потенціал і кваліфікацію, ніж урядово-президентська підсистема. Взагалі-то цей процес виглядає як монополізація влади. Як будь-яка монополізація, вона веде до класичних витратам як продукт. В даному випадку це якість державного управління.
З наведених нижче даних (рис. 11) добре видно, що представницькі органи влади і управління помітно поступаються виконавчим структурам в справі проектування та вирішення суспільних завдань. Відсоток прийняття законів, ініційованих Урядом та Президентом, набагато вище, ніж відсоток прийняття законів, ініційованих законодавчими органами федерального і регіонального рівнів, що представляють суспільство.
Таким чином, відбувається ерозія функцій представницької влади і блокування регіональних ініціатив.
В результаті знижується результативність законодавчого процесу та ефективність функціонування політико-партійної системи.
Закони, пропоновані президентом, практично без обговорення схвалюються федеральним парламентом і регіональними законодавчими органами часто відразу в трьох читаннях.
За результатами експертного опитування також видно, що основний вплив на процес прийняття нормативно-правових рішень надають інститути виконавчої влади. При цьому експерти найвище оцінили діяльність прем'єр-міністра (рис. 12).
Мал. 12. Роль інститутів влади в розробці нормативно-правових рішень
У той же час статистика реалізації права законодавчої ініціативи депутатами Держдуми свідчить про те, що сучасний український парламент фактично не бере змістовного участі в процесі державного управління (рис. 13).
Мал. 13. Реалізація права законодавчої ініціативи депутатами Державної Думи