Історія указу як однієї з форм нормативного акту допомагає краще зрозуміти його місце і роль в російській правовій системі. У дореволюційній Росії в формі указів затверджувалися Високі веління. І хоча вони фактично мали силу закону, але ставлення до них з боку правознавців було неоднозначно. Багато російські юристи в своїх роботах пропонували проводити відмінність між поняттями закон і указ * (182), називали імператорський указ підзаконним актом * (183), намагалися взагалі обгрунтувати підзаконний характер царської влади * (184).
За радянських часів правом видання указів мали президії верховних рад, які в перервах між роботою сесій верховних рад брали укази і частина з них (з питань законодавчого характеру) передавали на затвердження чергової сесії законодавчих органів. Затвердження "указів законодавчого характеру", як показують сучасні дослідження цього питання, носило чисто формальний характер * (185), оскільки укази затверджувалися під час короткострокових сесій (2-3 дні) одноголосно без обговорення з доповіді секретаря Президії Верховної Ради. Але після затвердження такі укази набували сили закону. Юридична природа цих указів, їх місце в правовій системі і доцільність їх видання широко обговорювалися науковою громадськістю * (186). Подібна практика негативно впливала на формування правосвідомості правоприменителей, "демонструвала фактичний пріоритет кулуарно прийнятих указів над законами" * (187).
У Російській Федерації відразу ж після заснування посади Президента проблеми нового виду нормативних актів - указів Президента Російської Федерації набули особливої актуальності. Нормативні укази Президента видавалися з усіх питань суспільного і державного життя: державно-правова сфера, економіка, культура, екологія, боротьба зі злочинністю та інші. Їх видання з самого початку викликало дуже багато суперечок, і цілий ряд вчених, практиків, громадських діячів стали висловлюватися про їх невідповідність і навіть протиборстві з законом * (188).
Таким чином, протягом тривалого історичного проміжку часу указ був одним з найбільш конфліктних видів нормативних правових актів в Росії, він більшою мірою ніж інші акти знаходився в суперництві з законом, указом на різних етапах російської історії намагалися відвести роль чи не прирівняного до закону акту.
Обсяг конкретних повноважень Президента Російської Федерації можна співвіднести з повноваженнями всіх видів державної влади разом узятих - законодавчої, виконавчої і судової. Крім цього в ч.3 ст.80 Конституції закріплено згадане раніше положення про те, що "Президент Російської Федерації відповідно до Конституції Російської Федерації і федеральними законами визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави", яке в силу своєї невизначеності тлумачиться, як правило , розширено, тому що більшість предметів регулювання може входити в поняття "основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави". Найбільша компетенція Президента Російської Федерації серед всіх інших органів державної влади зумовлює особливе ставлення до його указам, а тому і інше ніж для всіх інших підзаконних актів нормативне співвідношення з федеральним законом.
Згідно ч.1 ст.90 Конституції Російської Федерації Президент видає укази і розпорядження, які є обов'язковими на всій території Російської Федерації, які "не повинні суперечити Конституції Російської Федерації і федеральним законам".
Певну частину нормативних указів Президента Російської Федерації, що заповнюють тимчасово законодавче регулювання до прийняття відповідного федерального закону, можна було б віднести до актів законодавчого характеру, якби таке повноваження щодо прийняття актів, тимчасово заповнюють законодавче регулювання (тимчасово "заміщають" федеральні закони) була безпосередньо закріплена в Конституції або спеціальному федеральному законі.
Крім цього, Конституція Російської Федерації не наділяє Президента також і повноваженнями по заповненню прогалин законодавчого регулювання.
Для відповіді на це питання розглянемо предметну сферу указів. За Конституцією Російської Федерації до предметів відання Президента Російської Федерації відносяться:
- твердження військової доктрини Російської Федерації (п. "з" ст.83);
- призначення виборів Державної Думи (п. "а" ст.84);
- розпуск Державної Думи (п. "б" ст.84);
- призначення референдуму (п. "в" ст.84);
- призупинення дії актів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації в визначених Конституцією повноважень (ч.1 ст.85);
- введення надзвичайного стану (ст.88);
- введення воєнного стану (ч.2 ст.87);
- скасування постанов і розпоряджень Уряду Російської Федерації, що суперечать Конституції Російської Федерації, федеральним законам, нормативним указам Президента Російської Федерації (ч.3 ст.115);
- затвердження структури федеральних органів виконавчої влади (ч.1 ст.112).
Як показує практика, нормативні укази видаються Президентом практично з усіх предметів ведення, безпосередньо закріпленим за ним за Конституцією Російської Федерації, їх прийняття можливо до видання відповідного федерального закону. Законність указів, прийнятих із зазначених питань до прийняття федерального закону не може бути оскаржена.
З усіх інших питань, які не входять безпосередньо в предмет ведення Президента, він також видає свої нормативно-правові акти, на тій підставі, що Конституція закріплює за ним право визначення "основних напрямків внутрішньої і зовнішньої політики держави" (ч.3 ст.80) . Але Конституція Російської Федерації обмежує видання Президентом нормативних правових актів, що визначають основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави, вже іншою формулою - "відповідно до Конституції Російської Федерації і федеральними законами" (ч.3 ст.80). У параграфі 2 другого розділу нами вже була докладно розглянута юридична формула "відповідно до закону" ( "повинні відповідати закону"), яка означає, що конкретний підзаконний нормативний правовий акт з певного питання не повинен мати розбіжностей з іншим конкретним актом більшої юридичної сили - законом. Справді, Конституційний Суд Російської Федерації, вирішуючи справи про відповідність Конституції Російської Федерації певного нормативного акту, розглядає саме два конкретних акту, порівнює, з одного боку, Конституцію Російської Федерації, з іншого боку, конкретний нормативний акт, а не цілий вид нормативних правових актів певного органу взагалі.
Це означає, що Президент Російської Федерації має право видавати нормативні укази з будь-якого питання, безпосередньо не закріпленому за ним за Конституцією Російської Федерації, але входить в предмет ведення Російської Федерації і предмет спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, після видання відповідного федерального закону. Таке співвідношення федерального закону і нормативного указу Президента Російської Федерації з питань, безпосередньо не закріпленим в предмет відання глави держави, що не суперечить російському варіанту принципу поділу влади, але служить розвитку цього основоположного конституційного принципу.
Таким чином, формулювання ч.3 ст.80 Конституції Російської Федерації з юридичної точки зору гранично точна і, по всій видимості не вимагає розширювального тлумачення. Розглядати положення зазначеної частини Конституції доцільно з позицій нормативних засад співвідношення закону і підзаконного нормативного правового акта. Тому, слід погодитися з точкою зору багатьох фахівців про необхідність відмови від "розширювального тлумачення функцій і конкретних повноважень Президента", оскільки це "веде до невиправданого збільшення і без того великих прерогатив одного органу державної влади за рахунок інших" * (193), т. е. порушення демократичного принципу поділу влади.
Слід також погодитися з позицією цілого ряду практиків і вчених про необхідність перегляду рішень Конституційного Суду Російської Федерації, що закріплюють за Президентом право видання указів, "випереджають закони" * (194). Вносити зміни і доповнення до статей 80 і 90 Конституції Російської Федерації видається недоцільним, тому що вони з нормативної точки зору точні. Доповнити їх можна загальним забороною на видання тимчасово заповнюють закони підзаконних нормативних правових актів Російської Федерації. По всій видимості, прийшов час міняти спрямованість рішень Конституційного Суду Російської Федерації і самої практики видання президентських указів.
Спочатку видання "випереджальних" указів знаходило пояснення у відсутності правового регулювання важливих державних питань в умовах реформування країни. Зараз, коли прийнято близько півтори тисячі федеральних законів, і законодавче регулювання охопило практично всі сфери суспільного життя, потреба в такій практиці відпала, але вона поки що триває, мабуть, за інерцією.
Таким чином, підставою для видання нормативного указу Президента Російської Федерації може служити конституційно закріплене повноваження по виразно сформульованим питання, або певне положення федерального закону, яке може бути розвинене або конкретизовано в указі Президента Російської Федерації в сенсі ч.3 ст.80 Конституції Російської Федерації в рамках визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики російської держави.
Нормативні укази Президента Російської Федерації, розвиваючі або конкретизують федеральні закони, виходячи з буквального сенсу Конституції, можуть здійснювати регулювання тих чи інших суспільних відносин на базі федерального закону в рамках закріплення "основних напрямків". Доцільно, якщо в них будуть міститися не конкретні правові норми, а, головним чином, норми-принципи, норми-дефініції, вихідні для інших підзаконних нормативних актів Російської Федерації норми. Це друге обмеження для нормативних указів Президента з питань безпосередньо не віднесених Конституцією до його компетенції.
У нормативних указів, на нашу думку, є великі резерви, які до сих пір ще не використані Президентом Російської Федерації. Вони складаються не тільки у визначенні підстави їх видання, а й в уточненні предмета і меж регулювання нормативними указами. За десятирічну історію видання нормативних указів, як це виглядає парадоксально, у даного виду актів так і не склалося "свого" предмета регулювання. Нормативні укази Президента Російської Федерації регулюють широке коло різноманітних питань, що охоплюють всі сфери суспільного життя (від політики держави в певній галузі економіки до захисту малозабезпечених верств населення і т.д.). Але після того, як ті ж самі питання виявляються врегульованими в формі федерального закону, Президент за списком скасовує раніше видані їм нормативні укази або вносить до них відповідні зміни і доповнення.
Таким чином, представляється найбільш доцільним, якщо в сучасних умовах предмет регулювання указів Президента Російської Федерації буде найбільш тісно пов'язаний з предметом регулювання федеральних законів, а межами цього регулювання може стати саме нормативне визначення основних напрямків у вирішенні важливих державних питань. Якраз це і наказано Президенту Російської Федерації в ч.3 ст.80 Конституція Російської Федерації: відповідно до Конституції і федеральними законами визначати основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави. Це означає, що після введення в дію певного федерального закону Президент на принциповому рівні регулює на свій розсуд те чи інше питання, з одного боку, не відходячи від рамок законодавчих приписів, з іншого боку, як правило, не беручи конкретних норм, а вводячи норми -принципи і т.п. норми, залишаючи конкретне регулювання на розсуд органів виконавчої влади різних рівнів. Такі норми будуть містити саме напрямки регулювання тих чи інших відносин, приписи, необхідні для координації дій різних органів державної влади.
16. Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади (поняття, види,
Накази, інструкції, положення міністерств, державних комітетів та інших федеральних органів виконавчої влади. Ці акти, прийняті на основі і відповідно до законів РФ, указами Президента РФ, постановами Уряду РФ, регулюють суспільні відносини, що знаходяться, як правило, в межах компетенції даної виконавчої структури. Однак є серед них і такі, які мають загальне значення, виходять за рамки конкретного міністерства і відомства, поширюються на широке коло суб'єктів. Наприклад, акти Міністерства фінансів РФ, Міністерства внутрішніх справ РФ, Центрального банку РФ, Державного митного комітету РФ, Федерального нагляду Росії з ядерної та радіаційної безпеки, Федеральної служби лісового господарства Росії і т.п.
Особливість їх полягає в тому, що міністерства і відомства можуть видавати накази та інструкції, що містять норми права, у випадках і межах, передбачених законами РФ, указами Президента, постановами Уряду. Тому видання будь-якого відомчого акта має грунтуватися на спеціальному вказівці вищестоящих органів, хоча на практиці часто буває по-іншому.
Акти цієї групи дуже численні і різноманітні. До них відносяться накази та інструкції, постанови, положення, листи, статути і т.д. Всі вони видаються для реалізації функцій державного управління в різних сферах суспільного життя (промисловість, наука, культура, охорона здоров'я, безпека і т.д.) і обов'язкові для виконання для всіх підвідомчих міністерствам і відомствам організацій, установ, посадових осіб.
Реєстрація в Мін'юсті РФ необхідна для перевірки законності нормотворчого рішення міністерства або відомства: перевіряється, чи не обмежує чи даний акт права і свободи громадян, не покладаються їм додаткові, не передбачені законодавством РФ обов'язки. На зазначені акти не можна посилатися судам при вирішенні спорів.
Уряд РФ може скасувати акти (нормативні і ненормативні) центральних органів виконавчої влади у разі їх протиріччя Конституції РФ, законам РФ, указам і розпорядженням Президента РФ, постановами і розпорядженнями Уряду РФ.