Під учасниками законодавчого процесу ми розуміємо коло осіб і організацій, що беруть участь у здійсненні законодавчої діяльності, що вступають у відповідні правовідносини і мають у зв'язку з цим передбачені законом права і обов'язки. У нормативних правових документах - Конституції Російської Федерації, Регламенті Державної Думи і Ради Федерації, інших документах коло учасників окреслено досить чітко. це:
- суб'єкти права законодавчої ініціативи;
- законодавчі органи, їх комітети і комісії;
- наукові та інші організації;
Саме роль і місце кожного суб'єкта будуть показані далі.
Питання про учасників законодавчого процесу у вітчизняній правовій літературі, як правило, розглядається з позицій формально-юридичного підходу.
Учасники законодавчого процесу пов'язані один з одним різними правовідносинами. Можна відзначити наступних учасників цих правовідносин:
- суб'єкти права законодавчої ініціативи - парламент;
- суб'єкти права законодавчої ініціативи - громадяни;
- суб'єкти права законодавчої ініціативи - наукові установи;
- глава держави - парламент;
- глава держави - суб'єкти права законодавчої ініціативи.
Характер і природа цих правовідносин різні. Далі ми розглянемо особливості кожної з груп правовідносин у зв'язку з характеристикою учасників законодавчого процесу.
Суб'єкти права законодавчої ініціативи є головними учасниками законодавчого процесу. Як відомо, право законодавчої ініціативи, в силу статті 104 Конституції Російської Федерації, належить: Президенту Російської Федерації, Ради Федерації, членам Ради Федерації, депутатам Державної Думи, Уряду Російської Федерації, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів Російської Федерації. Право законодавчої ініціативи належить також - Конституційному Суду Російської Федерації, Верховному Суду Російської Федерації і Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації з питань їх ведення.
Право законодавчої ініціативи використовується суб'єктами цього права по-різному.
- розгляд законодавчих ініціатив та вироблення рекомендацій щодо організації роботи над законопроектами;
- підготовка пропозицій щодо формування блоків законопроектів, подібних за предмету регулювання, з метою одночасного їх розгляду Державною Думою Федеральних Зборів Російської Федерації;
- організацію експертизи законопроектів з метою встановлення їх відповідності Конституції Російської Федерації, пріоритетності прийняття федеральних законів, їх співвідношення з нормативними правовими актами в тій чи іншій сфері правового регулювання.
Активну роль у законотворчості грають російські громадяни, яких слід розглядати як учасників законодавчого процесу. Законодавчий процес, як відомо, може здійснюватися двома основними способами: представницька демократія (прийняття законів парламентом); безпосередня демократія (прийняття законів на референдумі).
На нашу думку, проведення всенародного референдуму щодо законопроекту дає можливість найбільш активного населення висловити свою позицію з даного питання. Але результати всенародного обговорення не можуть пов'язувати парламентаріїв при голосуванні. В іншому випадку референдум із засобу безпосередньої демократії перетворюється в засіб боротьби з парламентською демократією, що негаразд- то вже й рідко в сучасному світі. Референдум важливий як засіб виявлення широкого спектра думок з обговорюваного питання. Референдум - вкрай важливий, вкрай дорогий і складний спосіб законотворчості. Швидше за все, на референдум мають ставитися питання зрозумілі, що вимагають однозначної відповіді: «так», «ні». Практика зарубіжних держав підтверджує доцільність проведення консультативних референдумів.
Учасниками законотворчого процесу виступають представники науки, і це зрозуміло, оскільки необхідною умовою підвищення якості законів, їх дієвості та ефективності є наукова обґрунтованість законотворчості, яка, здавалося б повинна бути прямим наслідком участі вчених у законодавчому процесі. У вітчизняній і зарубіжній правовій літературі це положення утвердилося досить міцно і набуло характеру аксіоми. На жаль, наша практика поки не розробила оптимальної і ефективної моделі участі представників науки в законодавчому процесі, і коефіцієнт корисної дії тут досить невисокий, що визнається нашими представниками юридичної науки.
Однак наукова забезпеченість законопроектів поки що не перетворилися на якісну сторону - наукову обґрунтованість.
Позитивний досвід роботи накопичено в експертно-консультативну раду при Комітеті Ради Федерації з конституційного законодавства і судово-правових питань, де систематично обговорюються найбільш важливі законопроекти і проблеми в області права.
З науковим забезпеченням законопроекту тісно пов'язане питання про його інформаційному забезпеченні.
Потрібна єдина концепція інформаційного забезпечення законотворчості, що включає правові та організаційні засоби її реалізації. Відзначимо, що Конгресом США при реалізації законодавчих функцій використовується більше 3 тисяч автоматизованих баз даних.
Інформаційні потреби законотворчості включають поточну і ретроспективну інформацію, фактографічну, оглядову, концептуальну.
Інформаційне забезпечення законотворчості повинно відбуватися з урахуванням особливостей федеративного устрою Росії, а також входження її в СНД і інші міжнародні співтовариства, як наприклад, Рада Європи. Важливу роль покликана грати Міжпарламентська Асамблея СНД.
Важливим джерелом законотворчості є зв'язок на постійній основі з науковими інститутами, центрами, в тому числі з вивчення громадської думки. Базовими тут є відносини з Інститутом законодавства та порівняльного правознавства при Уряді РФ, Інститутом держави і права РАН.
Принципово важливі інформаційні відносини законодавчих органів з урядом, міністерствами, державними комітетами. Стрижнем цих відносин може стати державна програма законодавчих робіт, яка виявить конкретні інформаційні та практичні потреби законодавчого регулювання.
Платонов Володимир Михайлович