Лекція 1. Теорія муніципального управління
Рішення проблем, що виникають в ході становлення і розвитку місцевого самоврядування, забезпечення сталого розвитку муніципальних утворень вимагає їх глибокої науково-методичної опрацювання, в зв'язку з цим необхідна наявність науково-методичного забезпечення місцевого самоврядування як на федеральному, так і на регіональному рівнях. Необхідно здійснити розробку, видання та поширення наукової та навчально-методичної літератури для підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для органів місцевого самоврядування, методичної літератури з питань організації муніципальної служби, роботи з кадрами в органах місцевого самоврядування.
Федеральна програма передбачає наступні заходи науково-методичної підтримки:
ü "Науково-методичне забезпечення вдосконалення територіальної і структурної організації муніципальних утворень;
ü науково-методичне забезпечення ефективного управління бюджетним процесом в муніципальних утвореннях;
ü науково-методичне забезпечення ефективного управління муніципальним господарством, муніципальною власністю;
ü науково-методичне забезпечення сталого взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування і т.д. "[2]
В цілому дана Федеральна програма передбачає опрацювання теоретичних питань муніципального управління та становлення її як науки і навчальної дисципліни.
У своєму розвитку теорія муніципального управління пройшла шість етапів:
1. Етап - збір фактів, явищ, наукових і історичних даних в галузі муніципального управління, наприклад, земства, радянський і зарубіжний досвід;
2. Етап - систематизація цих даних і складання типології, наприклад, управлінських структур;
4. Етап - пошук залежностей (стійких зв'язків) між різними елементами муніципального управління, формулювання законів, закономірностей і принципів, наприклад, єдність головної мети, єдність системи і принципів і ін .;
5. Етап - залучення і використання знань інших наук для розуміння основних проблем муніципального управління, наприклад, теорій організацій і прийняття рішень;
6. Етап - узагальнення відомостей про існуючих теоретичних розробках і практичного застосування окремих положень теорії муніципального управління.
Послідовна їх реалізація привела до появи даного конспекту лекцій.
Муніципальне управління в даному конспекті розглядається як явище і як процес. Як явища - це пов'язано тільки з муніципальним освітою. Як процесу - це управлінська діяльність органів місцевого самоврядування, пов'язана з досягненням певних цілей.
Розвиток муніципального освіти пов'язано із залученням досягнень багатьох наук, але в першу чергу - теорії муніципального управління. На самому початку в муніципальному управлінні головним було використання накопиченого досвіду (переважно радянського періоду), потім - власні наукові знання, але переважно емпіричні, і тепер на перший план виходить теоретична наука. На цьому етапі закономірна постановка питання про функції теорії муніципального управління.
По-друге, методологічна функція - розробка методів, засобів, наукового інструментарію, необхідних для досліджень в галузі муніципального управління.
По-третє, практична функція - безпосереднє забезпечення муніципального управління та муніципальної політики в різних сферах муніципального освіти.
У розкритті поняття "муніципальне управління" важливе значення належить тлумачення обох його складових частин - "муніципальне" і "управління".
Поява терміна "муніципалітет" відноситься до республіканської епосі історії Стародавнього Риму: так називалися міста, котрі здобули правами самоврядування. Слово "муніципалітет" походить від латинського "municipium". "Munus" по латині означає тяжкість, тягота, тягар, а "capio" - беру, приймаю. У Росії цей термін застосовується для характеристики як міського, так і сільського самоврядування.
Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлює, що терміни "муніципальний" і "місцевий" і словосполучення з цими термінами застосовуються щодо органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, об'єктів власності та інших об'єктів, цільове призначення яких пов'язане з здійсненням функцій місцевого самоврядування, а також в інших випадках стосуються здійснення населенням місцевого самоврядування.
Що стосується терміна "управління" то з точки зору кібернетики - науки про управління:
ü управління - це функція муніципального освіти (як організованої системи), що забезпечує досягнення поставлених перед ним завдань збереження структури і діяльності як самоврядної територіальної цілісності;
ü управління - це внутрішня якість муніципального освіти як цілісної системи, основними елементами якої є суб'єкт (органи місцевого самоврядування) і об'єкт (саме муніципальне утворення), постійно взаємодіючі на засадах самоорганізації та самоврядування;
ü управління служить інтересам взаємодії елементів цієї системи (суб'єктів і об'єктів) і становлять єдине ціле (муніципальне утворення), із загальними для всіх елементів цілями і завданнями;
ü управління - це управлінське вплив суб'єкта на об'єкт, яке впорядковує систему - муніципальне утворення, забезпечує його функціонування відповідно до закономірностями його існування і розвитку. Це - цілеспрямоване впорядкує вплив, що реалізовується в зв'язках між суб'єктом і об'єктом і здійснюване безпосередньо суб'єктом управління;
ü управління передбачає, як внутрішня взаємодія складають систему елементів, так і безліч взаємодій з системами різного ієрархічного рівня (суб'єкт федерації, район у місті, селище в районі). Воно передбачає існування управлінських функцій як внутрішньосистемного (в самому муніципальному освіті), так і межсистемного характеру (суб'єкт федерації ® муніципальне утворення ® ТОС), де система верхнього рівня виступає в ролі суб'єкта управління по відношенню до системи нижнього рівня, що є об'єктом управління.
Мал. 3. База муніципального управління
В цілому можна стверджувати, що муніципальне управління - це управлінська діяльність базується на муніципальному праві, муніципальну службу і муніципальної власності (рис.3.).
"Муніципальне управління є діяльність органів місцевого самоврядування, спрямована на задоволення суспільних інтересів, здійснювана у визначених законом формах за допомогою муніципального господарства". [3]
"Муніципальне управління, як було зазначено вище, являє собою складовий елемент загальної системи управління в державі, для якого законодавчо (в рамках Конституції) визначаються сфери діяльності, повноваження та відповідальність і т.д. Однак в рамках, визначених законодавством, муніципальне управління реалізується самостійно. Іншими словами, муніципальне управління входить в загальну децентралізовану систему управління державою. Для муніципального управління, так само як і для місцевого самоврядування, в "чистому вигляді" характерно самостійне формування цілей і завдань, органів влади та управління, бюджету, ресурсної бази і т.д. але в даному випадку все це робиться в рамках законодавчої бази держави та загальнодержавного пристрою. Якщо так розуміти самоврядування, то воно рівнозначно поняттю "муніципальне управління". Якщо під місцевим самоврядуванням розуміти те, що було сказано вище, в цьому випадку буде мати місце місцеве самоврядування в "чистому вигляді". Слід зазначити, що при усуненні в муніципальному управлінні можливості самостійного визначення мети, вибору органів влади і управління і т.д. таке муніципальне управління перетворюється в елемент державного управління в рамках конкретної території ". [4]
«Муніципальний менеджмент тотожний місцевому самоврядуванню як форма управління місцевої (муніципальної) власністю.
Особливо тісно пов'язаний муніципальний менеджмент з економічною географією та регіоналістики. Він доповнює і поглиблює знання економічної географії і регіоналістики. »[5]
"Термін" менеджмент ", як правило, трактується дуже широко. З деяким ступенем наближення можна сказати, що це система поточного та перспективного планування і організації виробництва, реалізації продукції та послуг з метою отримання прибутку ". [6]
"У російській економіці в широкому вжитку слово" менеджмент "з'явилося в зв'язку з переходом на ринкові відносини і необхідністю керуватися принципами ринкової економіки в управлінні російськими підприємствами.
Діяльність, яка полягає в управлінні персоналом фірми, її працівниками прийнято називати менеджментом ". [7]
"Менеджмент зазвичай охоплює три сфери діяльності організації: виробництво, фінанси і збут". [8]
"Менеджмент (англ. В перекладі - управління, завідування, організація) - система теоретичних і практичних знань про принципи, методи, засоби і форми управління виробництвом з метою підвищення його ефективності та збільшення прибутку". [9]
Термін "менеджмент" можна застосувати до будь-яких типів організацій, але, якщо мова йде про державні органи будь-якого рівня (а в нашому випадку органи місцевого самоврядування виконують делеговані їм державні повноваження - А.В.), більш правильно використовувати термін public administration - "державне управління "". [10]
«Англійське слово« management », що означає в перекладі на російську мову« управління », менш універсально в порівнянні з російським і відноситься тільки до адміністративного управління, керівництва (« administration, direction). Управління державою в англійській мові характеризується терміном «government», управління різними технічними засобами звучить як «control», «driving», «piloting».
Тому слово менеджмент (management) слід інтерпретувати в російській мові не як управління в широкому сенсі, а як керівництво, адміністрування, організація справи.
І так, можна зробити наступні висновки, що в "менеджменті" суб'єктом є "менеджер", об'єктом - фірма, її персонал або процес, а метою є отримання прибутку і відповідно існує своя правова база.
У муніципальному управлінні суб'єктом є органи місцевого самоврядування, об'єктом - муніципальне утворення, а головною метою - підвищення рівня і якості життя населення, в місцевому самоврядуванні суб'єкт і об'єкт - населення муніципального освіти, мета - вирішення питань місцевого значення. Все це регулюється нормами муніципального права.
Виходячи з усього перерахованого, напрошується висновок, що "муніципальний менеджмент" аж ніяк не тотожний "муніципального управління" і тим більше "місцевому самоврядуванню". Під "муніципальним менеджментом" можна розуміти тільки лише використання принципів і методів, засобів і форм менеджменту в муніципальному управлінні, таких як маркетинг, стратегічне планування і управління, управління за результатами та інші. Більшою мірою "муніципальний менеджмент" може відноситися до управління муніципальними підприємствами або окремими сферами суспільного життя, а не до муніципального утворення в цілому (рис.4.).
Отже, можна твердо стверджувати, що муніципальний менеджмент - це тільки використання інструментів менеджменту в муніципальному управлінні.