Під зверненнями громадян в цих законах розуміються: пропозиції, заяви, скарги, клопотання, колективні звернення та петиції громадян.
Заява - це усне або письмове звернення громадянина з приводу реалізації належних йому прав, не пов'язане з їх порушенням.
Скарга - це усне або письмове звернення громадянина з приводу відновлення його прав і свобод, порушених діями (бездіяльністю) або рішеннями органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників організацій, громадських об'єднань.
Клопотання - це письмове звернення громадянина з проханням про визнання за ним певного статусу, прав, гарантій і пільг з наданням документів, що їх підтверджують.
В реальній дійсності в одному і тому ж зверненні можуть міститися і пропозиція, і заяву, і скарга, і клопотання в різному поєднанні.
Колективне звернення - це звернення двох або більше громадян в письмовому вигляді, що містить приватний інтерес, або звернення, що має суспільний характер і прийняте на мітингу, зборах і підписане їх організаторами або учасниками.
Петиція - це колективне звернення громадян в письмовому вигляді до органів державної влади про необхідність проведення громадських реформ або зміни законодавства.
На жаль, законодавець в Законі «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації» формально називає лише три види звернень громадян: пропозиція, заява, скарга. Тим часом, у Федеральному законі «Про біженців», Законі РФ «Про змушених переселенців» йдеться про необхідність подати клопотання для отримання відповідного правового статусу. Клопотання як вид звернень громадян називається і в інших актах, в деяких з них йдеться також про можливість подачі колективних звернень і петицій громадян.
Наприклад, відповідно до Федеральним конституційним законом «Про Конституційний Суд Російської Федерації» цим судом розглядаються, в тому числі і колективні скарги на порушення конституційних прав і свобод громадян. Про можливість направляти в державні органи, органи місцевого самоврядування та посадових осіб колективні звернення громадян говориться і в самому Законі «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації» (ст. 2).
У Федеральному законі «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації» дано визначення звернення, пропозиції, заяви і скарги стосовно положень цього закону. Однак сформульовані законодавцем дефініції відрізняються від визначень, викладених вище, і представляються мало вдалими.
Так, під зверненням громадянина в цьому законі розуміється спрямовані до державного органу, орган місцевого самоврядування або посадовій особі письмові пропозицію, заяву або скаргу, а також усне звернення громадянина до державного органу, орган місцевого самоврядування. Вже відзначалася вузькість цього визначення, чи не включає в поняття звернення клопотань, колективних звернень, петицій. Крім того, представляється неприпустимим виключення з усних звернень громадян звернення до посадових осіб, тим більше що в ст. 13 цього закону фактично передбачені такі звернення.
Відповідно до даного федерального закону заяву - це прохання громадянина про сприяння в реалізації його конституційних прав і свобод або конституційних прав і свобод інших осіб, або повідомлення про порушення законів та інших нормативних правових актів, недоліки в роботі державних органів, органів місцевого самоврядування та посадових осіб, або критика діяльності зазначених органів і посадових осіб. По-перше, це визначення неповно, хоча і докладно. Хіба заяву громадянина стосується тільки реалізації його конституційних прав і свобод? Існує маса актів різної юридичної сили, в яких сформульовані права громадян в тих чи інших сферах їх життя і діяльності. Хіба громадянин не може звернутися з приводу реалізації цих прав?
По-друге, мабуть, не слід говорити, що заявою є прохання громадянина про сприяння в реалізації його прав і свобод. У своїй заяві громадянин звертається з прямим проханням про реалізацію належних йому прав. Що в цьому контексті означає слово «сприяння» не зрозуміло.
По-третє, і тут вкрай важливо підкреслити, що заява громадянина не пов'язане з порушенням його прав і свобод, чітко відокремивши тим самим заяву від скарги громадянина.
Скарга визначається в Законі «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації» як прохання громадянина про відновлення або захист його порушених прав, свобод чи законних інтересів або прав, свобод чи законних інтересів інших осіб. Звісно ж, що слово «прохання», коли мова йде про відновлення або захист порушених прав, свобод громадянина, недоречно, бо в проханні можна відмовити, що не аргументуючи рішення про це. Безумовно, у відповідному письмовому документі громадянин, як правило, пише: «Прошу», «Звертаюся з проханням» і т.д.
Однак насправді в скарзі фактично виражається засноване на законі вимога громадянина про відновлення або захист його порушених прав, свобод. Звичайно, слово «вимога» при визначенні поняття скарги ріже слух. Саме тому в даному нами вище визначенні скарги дипломатично сказано про неї, як про звернення громадянина з приводу відновлення його прав і свобод, без згадки слів «прохання» або «вимога».
Усні звернення громадян розглядаються в тих випадках, коли викладені в них факти і обставини очевидні і не потребують додаткової перевірки, а особистості звертаються відомі. Для прийому усних звернень громадян керівники та інші посадові особи державних органів та органів місцевого самоврядування підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань зобов'язані проводити особистий прийом громадян. На усні звернення громадян, як правило, дається відповідь в усній формі.
Письмове звернення громадянина має бути ним підписано із зазначенням прізвища, імені, по батькові й утримувати крім викладеного істоти пропозиції, заяви чи скарги також дані про місце його проживання (можна роботи або навчання). Звернення, яке не містить цих відомостей, визнається анонімним і розгляду не підлягає.
Пропозиції, заяви, клопотання, колективні звернення повинні подаватися громадянами в ті державні органи, органи місцевого самоврядування, організації, громадські об'єднання або тим посадовим особам (а петиції - в ті органи державної влади), до безпосереднього відання яких належить вирішення даного питання.
Скарги подаються до тих органів і організації, тим посадовим особам, яким безпосередньо підпорядковані орган, організація або посадова особа, дії яких оскаржуються, а також до суду.
Право громадян на подачу скарги підрозділяється на: загальне право на подачу скарги. яким володіють всі громадяни як такі, і спеціальне право на подачу скарги. надане особам як учасникам кримінального і цивільного процесу, провадження у справах про адміністративні правопорушення, виконавчого провадження та деяких інших правовідносин.
Спеціальне право на подачу скарги регламентується законодавством, яке наділяє громадян спеціальною правосуб'єктністю на додаток до загальної правосуб'єктності. Наприклад, особа, яка має право оскаржити постанову по справі про адміністративне правопорушення, є не просто громадянином, а якою особою, щодо якої ведеться провадження у справі про адміністративне правопорушення, або потерпілим. Порядок реалізації громадянами спеціального права на скаргу регламентується спеціальними нормами, в даному випадку - що містяться в Кодексі РФ про адміністративні правопорушення.
Загальне право на подачу скарги, тобто право подачі скарги на всі інші дії та рішення щодо громадян з боку органів, організацій і посадових осіб, регламентується загальним законодавством про оскарження дій і рішень, які порушують права і свободи громадян. При цьому загальне право на подачу скарги підрозділяється на право на подачу адміністративної скарги (право на адміністративне оскарження) і право на подачу судової скарги (право на судове оскарження).
Ще одним об'єктом подачі громадянами судових звернень є арбітражний суд. Він розглядає дії і рішення державних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів, посадових осіб, які зачіпають права і свободи громадян як суб'єктів підприємницької та іншої економічної діяльності. У відповідності з Арбітражним процесуальним кодексом РФ громадяни мають право звернутися в арбітражний суд, наприклад, із заявою про визнання нечинним нормативного правового акта, заявою про визнання недійсним ненормативного правового акта або незаконним рішенням або дією (бездіяльністю) зазначених органів, посадових осіб.
Оскільки Уповноважений з прав людини не входить ні в систему виконавчої, ні в систему судової влади відповідні скарги не можна розглядати ні як адміністративних, ні в якості судових звернень. Його діяльність доповнює існуючі засоби захисту прав і свобод громадян, не скасовує і не тягне перегляду відповідної компетенції інших суб'єктів, в тому числі - і з розгляду адміністративних і судових скарг громадян.
Уповноважений з прав людини розглядає скарги на рішення або дії (бездіяльність) державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних службовців, якщо раніше громадянин оскаржив ці рішення або дії в судовому або адміністративному порядку, але не згоден з рішеннями, прийнятими за його скаргою .