Тема 1. службове ПРАВО: СУЧАСНИЙ СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ
З середини 90-х рр. XX ст. з більшою або меншою інтенсивністю в російській адміністративно-правовій науці ставиться питання про ви-діленні (відокремленні) на базі адміністративного права (а також не-яких інших галузей) групи норм, що утворюють гак зване службове право. Як зрозуміло з назви, службове право повинно включати в себе норми, що регулюють службову діяльність в Російській Федерації, а якщо конкретніше - організацію і функціонування державної і муніципальної служби.
В даний час відбувається накопичення нормативного та доктринального матеріалу по службовому праву. На початку нового століття на основі Концепції реформування системи державного-кої служби Російської Федерації був прийнятий ряд найважливіших документів, які зафіксували перехід від регулювання го-жавної та муніципальної служби ТК РФ до використання адміністративно-правових концепцій. Однак в наступні роки реформа державної служби загальмувалася, а дискусії про необхідність виділення автономного службового законодав-ства з трудового поновилися.
Все це гостро ставить на порядок денний питання про можливості та перспективи формування на базі адміністративного права Російської Федерації нової правової галузі або подотрас-ли - службового права.
Треба зауважити, що формування нових галузей права - це об'єктивне явище для російської правової науки. У той же вре-мя виділення нових галузей права аж ніяк не підвищує якості правового регулювання, якщо для формування даної галузі поки немає достатньої кількості передумов.
Галузь права (А.С. Пиголкин) - це найбільш велике і від-носительно самостійний підрозділ системи права, вклю-чающие правові норми, що регулюють певну, якість-венно відокремлену сферу суспільних відносин і зазвичай потребують специфічних засобів правового впливу.
Найважливішими ознаками галузі права виступають дотримуюся-щие:
1) галузь - це найбільш велике об'єднання норм права;
2) основою виділення галузі є наявність досить біль-шою відокремленої групи суспільних відносин, які потребують правового регулювання;
3) зазначені суспільні відносини тісно пов'язані між собою по одному або декільком призна-кам;
4) галузь права характеризується наявністю специфічних саме для неї методів впливу на суспільні ставлення-ня;
5) галузь права є складним утворенням, що можуть включати менші об'єднання правових норм - підгалузі, інститути і субінстітути.
Таким чином, для виділення нової сфери правового регулюються-вання необхідно:
1) існування відокремленої сфери суспільних відносин;
2) нали-чие своєрідності в правовому регулюванні даної сфери.
Отже, в деяких інститутах службового права поряд з пре-майновим використанням імперативних методів влади-підпорядкування і заборон застосовуються і диспозитивні методи (насамперед управомочивающий). Наявність в рамках однієї пра-Вовою галузі декількох різноспрямованих методів, як з-Вестн, характерно для комплексних галузей російського права. що дозволило деяким вченим висунути тезу про комплексний характер і службового права. І. А. Дякина зазначає: «беззаперечний-ним є положення, згідно з яким службове право - формується галузь російського права, яку представля-ється доцільним віднести до класу комплексних. Це робить свій вплив і на правову природу його інститутів, коли служб-ні відносини певного різновиду будуть регулюватися нормами різної галузевої приналежності ».
В обгрунтування комплексного характеру службового права І. А. Дякина наводить такі аргументи. «За своєю правовою природою службове законодавство подає такі групи правових норм:
1) це власне службові норми, за допомогою яких створюється державна служ-ба, визначаються її види, дається поняття державного слу-жащего і державної посади. Комплексність цих норм пояснюється тим, що вони представлені не в одному правовому акті, а містяться в різних джерелах;
2) чітко визна-лився коло правових джерел, які мають правову при-роду безпосередньо правових актів тільки службового свойст-ва, проте спеціального характеру;
3) службова зако-ством є комплексною галуззю, так як при регламентації цивільної служби законодавець не відмовляє-ся від використання норм Трудового кодексу Російської Федера-ції;
4) до числа джерел службового права неизбеж-но відносяться і норми ряду інших галузей законодавства. ».
Звісно ж, проте, що питання про комплексний характер службового права не такий простий. Дійсно, якщо брати регулюються-вання і державної, і муніципальної служби в цілому, то коло нормативних джерел буде дуже великий. Однак це сві-детельствует лише про відсутність кодифікації службового зако-ства, подібно до того як не має єдиного кодифікує-ванного джерела адміністративне право Російської Федера-ції, що робить його комплексним. Що ж стосується віднесення до числа джерел службового права норм інших галузей законо-давства, то тут треба зазначити, що в принципі будь-яка галузь російського права може містити норми, що мають подвійну, потрійну і т. Д. Галузеву приналежність.
Стосовно до службового праву значення запозичених з інших галузей права норм в ньому не так вже й велика. Норми, за своєю приналежністю походять з фінансового, грома-данського, кримінального права, регулюють лише дуже вузькі аспектів-ти або навіть окремі фрагменти службової діяльності. Що ж стосується конституційного права, то, по-перше, його роль в ре-вання державної і муніципальної служби також не так вже й значима, по-друге, конституційне право в силу сво-його основоположного, установчого характеру взагалі являє-ся базовим для будь-якій галузі російського права, і Конституцію-ційні норми (причому в багатьох випадках в значно більшому обсязі) можна зустріти у всіх галузях.
Службове право, з нашої точки зору, не володіє разнород-ним предметом, який так характерний для комплексних отрас-лей. Навпаки, предмет службового права, який ми визнач-ли як сукупність суспільних відносин, що виникають в процесі організації і функціонування державної і муніципальної служби як видів професійної діяльно-сті, включає в себе цілком однорідні, близькі один до одного про-істотні відносини. Цілком природно, що вони регульо-ються переважно нормами адміністративного законодав-ства.
По-справжньому міжгалузевий характер в даний час інституту державної (і муніципальної) служби надає лише наявність норм генетично чужого йому трудового права. Од-нако ці норми є лише «вставним елементом» в системі службового законодавства, хоча їх значення для різних ви-дів служби неоднаково. Якщо для муніципальної служби вони є основним елементом регулювання, то для большинст-ва видів державної служби норми трудового права викорис-ся субсидиарно, виконуючи роль «аналогії закону», в тому сенсі, що регулюють схожі з трудовими, але не є такими службові правовідносини в силу «свідомого про-білого» законодавця - відсутність відповідних службово-правових норм.
Таким чином, службове право не бачиться як когось комплексної галузі ні в даний час, ні в майбутньому. Влас-але, поки, на наш погляд, взагалі передчасно говорити про су-ществованию службового права як самостійної галузі.
На думку Н. І. Матузова, яке ми поділяємо, для утворення самостійної галузі права мають значення наступні усло-вия. 1) ступінь своєрідності тих чи інших відносин; 2) їх питома ний вага; 3) неможливість врегулювати виниклі відносини з допомогою норм інших галузей; 4) необхідність застосування особливого методу регулювання. Звісно ж, що службове право, принаймні в даний час, не має специфиче-ського методу (або сукупності методів) правового регулюван-ня, в ньому використовуються методи адміністративного права. Нако-нец, обсяг власне службового, автономного від трудового, за-давства поки ще невеликий.
Тому на сучасному етапі розвитку вітчизняної юрис-Пруденція службове право можна розглядати лише як форми-ючий галузь російського права. У той же час службове пра-во вже може сприйматися як підгалузь адміністративного права. Виходячи з наявних передумов, воно в перспективі мо-же або залишитися подотраслью адміністративного права, або виділитися в самостійну галузь.
Профілюючою для службового права в будь-якому випадку повинна залишитися галузь адміністративного права. Дія ж норм трудового права необхідно повністю виключити, однак їх правові конструкції слід у багатьох випадках переробити для потреб службового права. Зрозуміло, все це зажадає форми-вання значного обсягу службового законодавства, раз-ництва цілісної системи принципів, використання особливої системи методів правового регулювання.