Однопалатний і двопалатний парламент: структура, загальні риси та особливості.
У сучасних державах функціонують бікамеральної загальнонаціональні представницькі органи двох видів - двопалатні парламенти унітарних і федеративних держав. В останніх двопалатність пояснюється бажанням забезпечити в одній палаті представництво інтересів суб'єктів федерації (Австрія, Індія, Німеччина та ін.). В унітарних державах вважається, що друга палата парламенту виступає як інтегральна частина законодавчого органу.
Більшість країн з однопалатной системі є унітарними, де політична влада на національному рівні концентрується, як правило, в парламенті. У невеликих за розмірами країнах однопалатні системи зустрічаються частіше, ніж двопалатні, тому що проблеми балансу політичної влади в них вирішуються не так важко, як у великих за розмірами країнах. Двопалатні системи частіше зустрічаються серед федеративних держав, внаслідок необхідності пошуку механізму узгодження дуалістичного устрою держави через представництво загальнонаціональних інтересів поряд з інтересами регіонів.
Дуже складною в юридичному сенсі є розробка основних концептуальних положень і принципів можливості створення в Україні двопалатного парламенту.
В умовах адміністративної реформування в Україні постійно дискутується питання про доцільність створення двопалатного найвищого представницького органу, компетенції, функцій і характеру повноважень його верхньої і нижньої палат, прийшов би на зміну однопалатному, в якому більш повно були б враховані інтереси регіонів на загальнодержавному рівні, а отже здійснювалася політика сприяння регіональному розвитку з урахуванням особливостей економічного, демографічного, наукового, технічного, культурного і географіческог про потенціалу. Але в основному ідея створення дійсно професійного двопалатного представницького органу, який взяв би на себе законодавчу, контрольну, представницьку, установчу та фінансової функції виникає в звуженому сенсі.
Новий парламент повинен увібрати в себе досвід світового парламентаризму і здійснював свою роботу з урахуванням зіставлення і надання пріоритетів в підтримці регіональних інтересів. Однак ця концепція не знаходить дієвої підтримки з боку Верховної Ради в особі депутатів, переважна більшість яких є прихильниками сталого консервативного підходу до реформування вищої законодавчої влади в державі, і як наслідок це призводить до неможливості використання потенціалу, який закладений в такому демократичному інституті держави, як парламент.
В даний час основною концептуальною проблемою є з'ясування співвідношення палат майбутнього двопалатного парламенту, компетенції та напрямків в яких вони могли б здійснювати свою діяльність.
Особливої уваги потребує з'ясування питання про місце і роль в майбутньому двопалатний парламент верхньої палати, як такої, яка покликана представляти інтереси регіонів на законодавчому рівні і здійснювати в їх інтересах свою політику і нижньої палати, обраної населенням всієї держави з метою представлення інтересів громадян України в цілому .
Згідно з концепцією освіти в Україні двопалатного парламенту - Національних зборів, де Рада послів (представників) - верхня палата, а Рада депутатів (народна) - нижня, палати наділяються загальної та спеціальної компетенції. Народна палата. є провідною в рішенні законодавчих та фінансових питань. Палата представників - у вирішення питань призначення вищих посадових осіб, надання громадянства, укладення міжнародних договорів і т.п. Однак, зазначене коло повноважень відводиться до компетенції Палати представників є надто вузьким, і покликане запобігти зосередженню уваги на вирішенні питань, які повинні бути пред'явлені на перше місце, а саме головного свого призначення за поданням інтересів регіонів.
У світі існує кілька видів парламентів, як представницьких, законодавчих органів держави. У різних державах по структурному ознакою розрізняють, як одно-, так і двопалатні парламенти але кожен цих різновидів має як позитивні моменти так і окремі недоліки, які знаходять свій прояв у компетенційних відношенні. Виникнення, функціонування і розвиток кожного з цих видів парламентів, як органів законодавчої влади обумовлені перш за все державним устроєм, традиціями, рівнем розвитку держави і суспільства в цілому та іншими факторами.
Парламент - назва вищого представницького і законодавчого органу влади. Структура парламентів з часу їх виникнення залишаються незмінними. Вперше парламент створений в XIII в. в Англії. Так називаються органи законодавчої влади в Бельгії, Великобританії, Італії, Канаді та ряді інших країн. Конгрес - назва парламенту в США і більшості країн Латинської Америки. Федеральні збори - назва парламенту Укаїни, Верховна Рада - Парламент України.
Палати двопалатних парламентів поділяються, як правило, на нижню і верхню. Основною складовою частиною парламенту вважається нижня палата. З нею іноді ототожнюється весь парламент.
У ряді країн, що мали двопалатну структуру, в результаті конституційних реформ утвердилися однопалатний парламент (Греція, Австрія, Фінляндія, Данія, Португалія, Швеція). Одночасно виникли двопалатні парламенти в ряді країн, що розвиваються (Індія), а в останні роки - в країнах Східної Європи (Польща, Румунія, Чехія, Словенія, Хорватія).
Двопалатні парламенти в різних державах, мають різний статус, кількісний склад, порядок формування, компетенція та інші особливості.
Палати двопалатних парламентів мають різні назви, так: палати депутатів (Італія, Мексика) палати представників (Австралія, США, Японія) Палата радників - верхня палата парламенту Японії; Рада Федерацій і Державна Дума в Укаїни; Бундестаг і Бундесрат в Німеччині; Палати лордів і Палата громад у Великобританії; Сенат - верхня палата парламентів (США, Франція) Конгрес депутатів і Сенат (Іспанія) Національна рада і Федеральна рада (Австрія) Народна палата і Рада штатів (Індія) Палата депутатів і Палата радників (Мексика).
Двопалатні парламенти діють, як правило, у великих демократичних і федеративних державах (Великобританія, США, Італія, Німеччина, Україна, Індія; Швейцарія та ін.), Однопалатні парламент властиві переважно унітарних держав, а також країнам, які розвиваються (Україна, Молдова) .
Кількісний склад парламентів і їх палат обумовлено переважно населенням країни. Найбільш численним парламентом є Всекитайські збори (майже 3000 членів), а нечисленний - парламент Ліхтенштейну - 15 депутатів. Всекитайські збори є однопалатним органом законодавчої влади - парламентом, а Законодавча асамблея Ліхтенштейну компетентним парламентом світу.
У країнах, де до складу парламентів входять не тільки палати, але і глави держав під парламентом розуміють не тільки верхню і нижню палати, а й монарха (Великобританія).
Палати парламентів іноді мають однакову кількість членів. Але нижні, як правило, численні. Кількісний склад верхніх палат обумовлено переважно кількістю суб'єктів федерації або основних адміністративно-територіальних одиниць, кожна з яких пропорційно представлена в парламенті певною кількістю осіб.
Поділ парламентів на палати є основним в їх структурі, але він далеко не вичерпує їх організацію. У ряді країн існують надпарламентський структури або підлеглі парламентам органи законодавчої влади загальної компетенції у вигляді президій, бюро, комітетів і т.д. (Індонезія). При такій системі парламент стає складовою частиною вищого органу держави, а верхня палата виступає у вигляді своєрідного надпарламентський органу з вищої законодавчої установи.
Із загальної і традиційної класифікації парламентів (по їх структурі) зроблений ряд винятків.
Структура парламентів деяких країн є умовною, конституційно не визначеною і формується після виборів в парламент. В одному з найдавніших парламентів - альтинг Ісландії після виборів в парламент формуються його верхня і нижня палати.
Сучасному парламентаризмі відомі і многопалатние парламенти. Зокрема, трехпалатний парламент існував за конституцією Південно-Африканської Республіки 1983 г. Він складався з Палати зборів, Палати представників і Палати делегатів, а в основі його формування лежав принцип расового представництва.
Палати двопалатних парламентів, як правило, незалежні. Вони засідають окремо і самостійно приймають рішення. Кожна з них має свій керівний орган - одноосібний або колегіальний і свій регламент або закон про регламент. Однак в будь-якому випадку парламент виступає як єдине ціле. Жодна з палат не має права відмовлятися від обговорення законопроекту, переданого їй іншою палатою, а акти, прийняті при здійсненні ними законодавчої функції, вважаються проявом загальної волі обох палат.
Розрізняють два види статусу палат: з однаковим статусом і з нерівним статусом. Традиційною є рівність палат у законодавчій сфері при наявності спеціальних повноважень в кожній з палат. Так зокрема, в парламенті США обидві палати мають однакові права в законодавчій сфері, але кожна з них має спеціальні повноваження: палата представників, наприклад, - в області фінансів, а сенат - про ратифікацію міжнародних договорів.
Загальною тенденцією в розвитку статусу палат є розширення кола парламентів з однаковим статусом їх палат. До того ж процеси демократизації парламентів, зумовили поширення принципу рівності палат і на інші їх функції.
Для більшості сучасних парламентів характерною рисою є домінування однієї палати над іншою, переважно нижньої над верхньою. Як вже було сказано, нижні палати, як правило, є основними законодавчими органами відповідних країн, а верхні грають роль органів представництва інтересів суб'єктів федерацій (в федеративних державах) або органів регіонального (територіального) представництва (в унітарних державах). Час в деяких країнах верхні палати покликані виконувати і інші функції. Вони забезпечують представництво окремих верств населення, протилежність нижнім палатам, акумулюють в особі членів палат із значним досвідом і т.д. Прикладом може служити палата лордів Великобританії, яка забезпечує представництво аристократії в парламенті цієї країни, є органом консервативної опозиції і форумом для обговорення найважливіших питань державного або громадського значення.
Своєрідною є організація законодавчої влади в Китайській Народній Республіці. Зокрема, Постійний комітет приймає закони і вносить в них зміни, за винятком тих, які повинні прийматися Всекитайским зборами народних представників. У період між сесіями Всекитайських зборів народних представників Постійний комітет вносить часткові доповнення та зміни до законів, прийнятих Всекитайским зборами народних представників, за умови, що ці доповнення і зміни не суперечать чинному законодавству.
Прикладом двопалатного парламенту і інтересів, що представляються в різних палатах є Федеральне Збори - парламент Укаїни. Рада Федерації є постійно діючим представницьким і законодавчим органом (ст. 4) на державному рівні, яка формується з числа представників по одному від представницького і від виконавчого органу державної влади кожного суб'єкта федерації (ст. 5), з метою представництва інтересів суб'єкт об'єктів федерації на найвищому державному рівні. До відання Ради Федерації відноситься затвердження зміни кордонів між суб'єктами Укаїни, затвердження указів президента про введення воєнного чи надзвичайного стану, питання про можливість використання збройних сил за межами території держави, призначення виборів Президента, відставки Президента, призначення на посади вищих посадових осіб Конституційного. Верховного і Вищого Арбітражного судів, призначення та звільнення з посади Генерального Прокурора і заступника Голови Рахункової палати і половини її складу. До компетенції Державної Думи віднесено повноваження щодо надання згоди Президенту на призначення Голови Уряду, вирішення питання про довіру Уряду, призначення та звільнення з посади Голови Центрального банку, Голови Рахункової палати і половини складу її аудиторів, Уповноваженого з прав людини, оголошує амністію, висуває звинувачення проти Президента з метою усунення його від влади.
Палата громад Франції має певні функції, що походять від взаємної підтримки діяльності як уряду, так і парламенту, її конституційна функція полягає в підтримці уряду в потрібний час її політична функція полягає в контролі за зверненнями Уряду. Депутати можуть впливати на міністрів під час проведення так званих урядових опитувань і забезпечувати законодавчими актами проведення своєї політики. Крім того, важливим є проведення в життя спільних функцій парламенту, яким є контроль з а силовими структурами, регулювання виробництва і комерції, контроль з а банками, кредитними відносинами, валютою і банкрутством, кримінальним законодавством і інші. Сенат грає дуже незначну роль в законодавчому процесі. В основу формування Федерального парламенту покладено принцип рівного регіонального представництва або, все основні складові частини федерального союзу в кількісному відношенні повинні бути однаково представлені в Сенаті.
Палаті представників в Японії надається переважне право розгляду подань прем'єр-міністра, фінансових законопроектів і ратифікації договорів. Крім того, нижня палата кваліфікованою більшістю в дві третини може спростувати рішення Палати радників відношенню до звичайних законопроектів. При однаковому розподілі політичних партій в обох палатах Японії вдалося уникнути проблем, властивих, наприклад, виборним палатам Австралії, де протистояння двох великих партій здатне привести до паралічу управління державою.
Необхідність існування двопалатної структури покликана стати механізмом обмеженням радикалізму нижньої палати, де влада утримує народна маса і усунення шкідливого деспотичного впливу однопалатной системи.
На розуміння того, який саме парламент потрібен Україні великий вплив робить стан усвідомлення населенням сучасних реалій, а також вміння спрогнозувати доцільність і можливість їх зміни у власних інтересах, на що великий вплив робить парламентська культура. Розвиток парламентської культури залежить від багатьох факторів.
Вивчення і врахування досвіду держави в розвинених країнах світу є запорукою успіху України на шляху до розвитку дійсно правової демократичної держави. Доцільність створення двопалатного парламенту в Україні викликаний преш за все тим, що представництво при сучасної однопалатной системи здійснюється в межах, що не дозволяють Парламенту в більш повній мірі здійснювати свої повноваження з урахуванням, як держави в цілому, так і інтересів регіонів на рівні областей, міст Києва і Севастополя, Автономної Республіки Крим. Дві палати на національному рівні необхідні, тому що поруч з інтересами окремих груп населення повинні бути представлені також інтереси органів місцевого самоврядування, мають власні інтереси і повинні відстоювати їх в центральних органах. Можливість забезпечення різноманітного представництва громадських інтересів в парламенті багатьма теоретиками конституційного права вважається одним з найважливіших позитивних рис двопалатної структури парламентів. Однак в цілому питання про переваги і недоліки двопалатності і однопалатності парламентської структури залишається дискусійним в теорії і практиці сучасного парламентаризму.