Але історія фінансів свідчить, що бюджет не був притаманний державі на всіх стадіях його розвитку. Довгий час держава взагалі не мала бюджету. Однак у всіх європейських державах, і в Росії в тому числі, збиралися доходи і проводилися витрати, т. Е. Існувала відома, заснована на юридичних нормах, система доходів і витрат. Бюджет же з'явився тоді, коли держава в свою фінансову діяльність ввело плановий початок - стало складати кошторис доходів і витрат на певний період.
Бюджет (Bydjet) в перекладі з англійської означало мішок. Коли палата громад в Англії XVI - XVII ст. стверджувала субсидію королів, то перед закінченням засідання канцлер казначейства (міністр фінансів) відкривав портфель, в якому зберігалася папір з відповідним законопроектом. Ця дія умовно називалося відкриттям бюджету, пізніше назву портфеля було перенесено на документ. З кінця XVII в. бюджетом став називатися і документ, який містив затверджуються парламентом план доходів і витрат держави.
Звичайно, правильніше було б назвати цей документ бюджетним планом. Інакше цей документ називали також «розпис грошових доходів і витрат держави», «кошторис доходів і витрат держави», «державна розпис».
Так що ж таке бюджет? Для визначення даного поняття звернемося до поняття «фінанси». Фінанси - це система імперативних грошових відносин, в процесі яких акумулюються, розподіляються і використовуються централізовані і децентралізовані фонди грошових коштів. Бюджет також являє собою систему грошових відносин.
Тобто бюджет - це система імперативних грошових відносин, в процесі яких утворюється і використовується бюджетний фонд.
Але звернемося до історії.
Одним із загальних ознак нових умов державного життя було швидке збільшення державних бюджетів і боргів. Це зростання спочатку здавався явищем винятковим.
Фінансисти початку XIX в. вважали, що з настанням спокійних часів бюджет зменшитися, але зростання бюджетів до кінця XIX в. перевершив всі очікування. Виникло питання про необхідність планомірної діяльності. Засобом досягнення такої планомірності став державний бюджет, який знайшов своє цифрове вираження в формі державного розпису доходів і витрат. З цієї точки зору бюджет перетворився на необхідну умову розвиненого національного господарства.
Отже, істотна ознака бюджету - його плановість. Бюджет (в теорії і на практиці) - це план державного господарства на майбутній період. Момент плановості є родова ознака, що поєднує бюджет з іншими видами фінансових планів. Планова природа бюджету добре проглядається на тлі нерегульованого народного господарства, яким воно було до першої половини XX ст.
Бюджетні відносини, як і фінансові, здійснюються на базі певних правових норм, що знайшло відображення в становленні і розвитку бюджетного права. Під бюджетним правом мається на увазі сукупність прав народу як вищого суб'єкта держави через своїх представників (депутатів) у Державній Думі, розглядати проект бюджету, затверджувати державний бюджет і контролювати його виконання (ст. 106 Конституції РФ). Причому в це право входить не тільки остаточний розгляд розпису всіх державних витрат і доходів, т. Е. Бюджетного «плану, її твердження, а й права, що стосуються фінансової діяльності держави: встановлення, скасування або зміни податків, регулювання грошової системи, при дефіциті бюджету вишукування надзвичайних ресурсів, зокрема у формі державного кредиту. Основою ж бюджетно-правового статусу держави і його територіальних підрозділів є право держави на самостійний бюджет. Звідси випливає той широке коло бюджетних повноважень, за допомогою яких і здійснюється бюджетне право.
Таким чином, бюджетним правом називається сукупність всіх тих законів, які визначають порядок складання, розгляду, затвердження та виконання бюджету. Бюджетне право визначає, хто повинен складати проект бюджету і в якому порядку, хто повинен остаточно зводити його в одне ціле, які установи беруть участь в обговоренні проекту бюджету, хто його затверджує і в якому порядку.
Отже, бюджет виступає як норма, що зв'язує діяльність державних фінансових органів, і перш за все міністерства фінансів. Вотирование бюджету і розмежування функцій між законодавчою і виконавчою владою додало бюджету характер політичного документа.
За своєю природою бюджет - політичний акт. Це план управління на майбутній період, програма управління, запропонована виконавчою владою на схвалення парламенту. У парламентарних державах вотирование бюджету служить виразом довіри уряду з боку більшості членів парламенту, відхилення - є найбільш різке вираження недовіри парламенту кабінету. Більшість бюджетних правил тому носять характер чисто політичний.
Бюджетна практика розвинутих країн в XX в. особливо СРСР і Російської Федерації, не тільки підтверджує правильність висновків щодо політичної природи бюджету, а й привносить нові суттєві моменти, які посилюють політичний характер бюджету.
У Росії порядок становлення «державного розпису» або «кошторису доходів і витрат» веде свій початок з 1863 р До цього часу бюджетного права в Росії не існувало, так як бюджетна практика заперечувала всі його принципи. У 1860 р був заснований Державний банк. Єдиним розпорядником бюджету став міністр фінансів. Для загального відома стала публікуватися «розпис доходів і витрат».
Основи бюджетного устрою держави були сформульовані в Конституції РРФСР 1918 р в якій розділ 5-й так і називався «Бюджетне право».
«Конституція 1918 встановила федеративний устрій РРФСР. Принцип централізації всіх фінансів висловився у встановленні єдності державного бюджету та всієї фінансової системи Російської Федерації, включення державних доходів і витрат в загальнодержавний бюджет.
Фінансова політика Російської Соціалістичної Федеративної Радянської Республіки в справжній перехідний момент диктатури трудящих сприяє основної мети експропріації буржуазії і підготовлення умов для загальної рівності громадян республіки в галузі виробництва і розподілу багатств. З цією метою вона ставить собі завданням надати в розпорядження органів Радянської влади всі необхідні засоби для задоволення місцевих і загальнодержавних потреб Радянської Республіки, не зупиняючись перед вторгненням в право приватної власності.
Державні доходи і витрати Російської Соціалістичної Федеративної Радянської Республіки об'єднуються в загальнодержавному бюджеті.
Всеросійський з'їзд Рад або Всеросійський Центральний Виконавчий Комітет Рад визначають, які види доходів і зборів входять в загальнодержавний бюджет і які надходять в розпорядження місцевих Рад, а так само встановлюють межі оподаткування.
Поради встановлюють обкладання податками та зборами виключно на потреби місцевого господарства. Потреби загальнодержавні задовольняються за рахунок коштів, що виділяються з державного казначейства.
Жоден витрата з коштів державного казначейства не може бути проведений без встановлення на нього кредиту в розпису державних доходів і витрат або шляхом видання особливого постанови центральної влади.
На задоволення потреб, що мають загальнодержавне значення, в розпорядження місцевих Рад надаються підлягають народними комісаріатами необхідні кредити з державного казначейства.
Всі надані Радам кредити з коштів державного казначейства, а так само кредити, затверджені за кошторисами на місцеві потреби, витрачаються ними в межах кошторисних підрозділів (параграфи і статті) за прямим призначенням і не можуть бути обертаність на задоволення будь-яких інших потреб без особливого постанови Всеросійського центрального Виконавчого Комітету Рад і Ради Народних Комісарів.
Місцеві Ради складають піврічні та річні кошторису доходів і витрат на місцеві потреби. Кошториси сільських і волосних Рад і Рад міст, що беруть участь в повітових з'їздах Рад, а також кошторису повітових органів Радянської влади затверджуються відповідно губернськими та обласними з'їздами Рад або їх виконавчими комітетами; кошторису міських, губернських і обласних органів Радянської влади затверджуються Всеросійським Центральним Виконавчим Комітетом Рад і Радою Народних Комісарів.
На витрати, не передбачені кошторисами, а також в разі недостатності кошторисних призначень додаткові кредити Поради просять у підлягають народних комісарів.
У разі недостатності місцевих засобів для задоволення місцевих потреб необхідні для покриття невідкладних витрат посібники або позики з коштів державного казначейства місцевим Радам вирішуються Всеросійським Центральним Виконавчим Комітетом Рад і Радою Народних Комісарів ».
Бюджети в умовах «військового комунізму» не мали реального значення. Реальними були щомісячні плани розподілу емісії. В умовах знецінення радянських грошових знаків бюджету носили характер невиконуюча планів. До кінця 1920 р грошовий бюджет став відмирати. Планувався перехід до матеріального нетто-бюджету.
В ході грошової реформи був відновлений Державний банк, з'явилися кооперативні банки, кредитні та страхові товариства, приватні банки на концесійній основі. Відновлювалася система податків, мит і платежів за користування транспортом, засобами зв'язку, державними фондами. В обіг була введена стійка валюта-чарівниця. Всі інші сурогатні гроші були оголошені такими, що втратили силу. У 1925 р продподаток був замінений грошовим податком. Гроші в Росії знову стали товаром. У міру стабілізації валюти і зміцнення державних фінансів відбувався поступовий перехід спочатку до місячним бюджетним планам (з травня 1922 г.), а потім (з кінця 1923-1924 рр.) - до твердих квартальними планами і в 1924-1925 рр. - до твердого річного звіту. Після проведення грошової реформи 1922-1924гг. бюджет набуває значення твердого та реального фінансового плану.
З утворенням в 1922 р СРСР і виходом в 1924 р Конституції СРСР були внесені зміни до бюджетної системи. Був утворений державний бюджет СРСР, до якого увійшли державні бюджети соціалістичних республік, що становлять СРСР. На союзний бюджет було покладено фінансове забезпечення загальносоюзних потреб та заходів, головним чином в області господарського і культурного будівництва оборонного значення.
На початку XX ст. було поставлено питання про єдність бюджету як загалом і основну вимогу, що пред'являються до бюджету. Ця вимога закономірно сформулировалось в результаті всього попереднього розвитку фінансового господарства. І в той же час дана централізація бюджетної системи була викликана важкою економічною і політичною ситуацією в країні.
До кінця XX в. принцип єдності бюджету в розвинених країнах знайшов свою реалізацію в консолідованому бюджеті. В СРСР єдність бюджету було забезпечено централізованою системою господарювання. Російська Федерація, зіткнувшись з проблемою дефіциту державного бюджету, в 90-і рр. перейшла до розробки і затвердження консолідованого бюджету. Консолідований бюджет Російської Федерації відповідно до ст. 15 Бюджетного кодексу РФ включає федеральний бюджет і консолідовані бюджети суб'єктів Федерації. Консолідований бюджет суб'єкта Федерації складається з бюджету муніципальних утворень, що знаходяться на його території.
Консолідовані бюджети Російської Федерації і її суб'єктів не розглядаються і не затверджуються законодавчими (представницькими) органами влади всіх рівнів. Ці бюджети насамперед є статистичними склепінням бюджетних показників, які характеризують підсумовані показники по доходах і видатках, джерелами надходження коштів і спрямуванням їх використання по території Російської Федерації в цілому і окремих її суб'єктів.
По відношенню до державного бюджету теорія висувала ряд інших вимог: бюджет повинен бути публічним, т. Е. Повинен бути складений таким чином, щоб кожен член суспільства міг розуміти його мову і його цифри, за якими завжди ховаються живі стосунки.
С.Ю. Вітте писав, що «вимога гласності бюджету випливає з поняття бюджету як фінансового закону, обов'язкового до виконання. Крім того, тільки шляхом прилюдного ведення фінансового господарства, з дотриманням повної ясності і точності в бюджетному справі, держава може розраховувати на зміцнення свого кредиту, заснованого цілком на довірі до державних фінансів країни. Тому всі сучасні держави публікують свої державні розпису до загального відома ».
Як видно зі сказаного, державний бюджет являє собою складне явище. Він одночасно стосується і економіки, і фінансів, і права, і політики. Ця багатосторонність бюджету обумовлювалася труднощами дослідження державного бюджетного пристрої і встановлення самого поняття «бюджет». Безумовно, бюджет - більш широке поняття, і його не можна зводити тільки до розпису. Розпис відноситься до бюджету, як частина до загального. У цьому сенсі розпис є тільки додаток бюджетного закону до даного конкретного випадку. Бюджет визначає загальні норми складання та затвердження фінансового плану, а розпис являє собою фінансовий план на даний період.
Підкреслюючи плановий ознака бюджету, дослідники визначали його як фінансовий або господарський план держави. Заслуга німецького фінансиста Шанца полягає в тому, що він перший відзначив планову природу бюджету. У своїй конструкції Шанц не тільки показав значення балансу (бюджету), але і дав картину самого бюджетного процесу. Тотожність бюджету і господарського плану зустрічається і у російських вчених - І.Х. Озерова, М.Д. Загряцкова і ін.
Від односторонніх визначень бюджету фінансова наука переходить до визначень, що відображає багатофункціональність бюджету. Цією стороні приділяли увагу російські радянські теоретики фінансів 20-х рр. М.І. Боголєпов, І. Болдирєв, Д. Боголєпов та ін. На думку М.І. Боголепова, «в області державного господарства під бюджетом розуміють, перш за все, сукупність доходів і витрат протягом певного періоду часу; по-друге, виражений в цифрах план ведення державного господарства, встановлений на майбутній бюджетний період, і закон, на підставі якого збираються доходи і виробляються витрати ».
У «Фінансової енциклопедії», виданої в Москві в 1924 р бюджет визначається як «затверджене в законодавчому порядку загальні можливе обчислення в прийнятій грошовій одиниці майбутніх в певному періоді часу державних витрат і очікуваних для покриття їх доходів з підведенням балансу. Державний бюджет - державний розпис доходів і витрат ».
У підручниках економічної теорії кінця XX в. бюджет в основному визначався як розпис доходів та видатків держави, а деякі зовсім не дають його визначення, обмежуючись констатацією, що «центральне місце в системі державних фінансів займає державний бюджет».