Посилення влади царя виразилося в створенні в 1704 р Кабінету Петра I - установи, що має характер особистої канцелярії глави держави з багатьох питань законодавства і управління. Апарат Кабінету складався з кабінет-секретаря і кількох подьячих, іменувалися канцеляристами, підканцеляристом і копіїстами. Кабінет мав характер військово-похідної канцелярії царя, куди надходили полкові табелі та інші військові і фінансові документи. Чиновники Кабінету вели щоденний «юрнал», тобто запис місцезнаходження і часу царя, в якій відбивалися не тільки придворні, а й військові події. Петро I передавав на зберігання до Кабінету всі папери, креслення і книги.
На перших порах Сенат складався з осіб, що призначаються царем, потім став зборами президентів колегій, з 1722 р склад його був змішаним, включав як президентів колегій, так і спеціально призначених членів - сенаторів, колегіям чужих. Цей орган держуправління відав питаннями правосуддя, витратами скарбниці та податками, торгівлею, контролем за адміністративними особами всіх рівнів.
При Сенаті були: розрядний стіл (пізніше його змінила герольдіческая контора), який відав урахуванням дворян, проходженням ними служби, призначенням на державні посади і расправная палата - для розслідування службових злочинів.
Спочатку функції Сенату були законодавчим і виконавчими. Він повинен був піклуватися про дотримання правосуддя, про державні доходи ( «грошей якомога більше сбирать, понеже гроші суть артерія війни») та витрати, про явку дворян на військову службу і т.п.
Організовувати і контролювати діяльність Сенату було доручено генерал-прокурору. в обов'язки якого входило: «сидіти в Сенаті і дивитися дуже міцно, щоб Сенат свою посаду зберігав і у всіх справах, які до сенатському розгляду та вирішенню підлягають, істинно, ревно і порядно, без розгубленості часу, по регламентам і указам відправляв». Генерал-прокурор також скликав сенаторів, стежив за справністю відвідин ними засідань, сам був присутній на них. Він зі своїм помічником - обер-прокурором здійснювали гласний нагляд за діяльністю всіх установ. Генерал-прокурору, відповідального тільки перед царем, підпорядковувалися колегії і придворні суди. Всі справи, які надходили в Сенат, проходили через його руки.
ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І УПРАВЛІННЯ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ
Сенат був органом нагляду за урядовим апаратом і посадовими особами. Цей нагляд здійснювали «охоронці чиновницької моральності» - фіскали. В їх обов'язки входило таємно підслуховувати, «провідувати» і доносити про всі злочини, які завдавали шкоди державі: порушення законів, казнокрадство, хабарництво і т.д. За несправедливі доноси фіскал не карати, а за правильні - отримував винагороду рівну половині судового штрафу з викритого їм посадової особи. Керували їх діяльністю входять до складу Сенату генерал-фіскал і обер-фіскал. Їм були підпорядковані фіскали при колегіях, провінційні фіскали в губерніях і городові фіскали в містах.
На відміну від Боярської думи Правлячий сенат уже в перші роки своєї діяльності став бюрократичним установою зі штатом призначених чиновників, діловодів і підвідомчими установами.
Сенат відіграв велику роль у зміцненні абсолютизму. Він зосередив за собою керівництво центральними і місцевими органами держуправління, і його рішення не підлягали оскарженню.
Після смерті Петра I роль Сенату як органу, який керував діяльністю центральних установ управління, стала знижуватися.
У 1726 році для вирішення питань внутрішньої і зовнішньої політики був створений Верховний Таємна Рада з дуже вузьким складом. Вирішальну роль в його діяльності грали Меньшиков і його найближчі прихильники. Сенат і колегії після смерті Петра фактично підпорядковувалися Верховному Таємного Раді. У 1730 р він був скасований.
У 1731 р заснований Кабінет міністрів. який носив спочатку дорадчий характер, але за указом від 1735 році йому було дано законодавчі повноваження. Колегії та місцеві органи держуправління здійснювали свої повноваження, надаючи в кабінет міністрів рапорти і доповіді. Він працював до 1741 р
Діяльність Сенату знову активізувалася. Крім Сенату питання загальнодержавного характеру вирішувалися створеним в 1741 р Кабінетом його Величності. на чолі якого стояв секретар імператриці Єлизавети Петрівни.
За Петра III був заснований Імператорський Рада. який складався з 8 чол.
Катерина II в 1769 р створила Рада при найвищому дворі. Спочатку він займався військовими питаннями, а потім і внутрішньою політикою країни. У нього входили керівники центральних органів управління, і діяв він до 1801 р
До створення колегій центральними органами управління були накази.
Протягом XVI-XVII ст. існувало близько 100 наказів. Однак не можна вважати, що всі вони діяли одночасно. Постійно функціонували лише 40-50, решта виникали і припиняли свою діяльність у міру потреби. Найважливішими наказами були три: Посольський, Розрядний і Помісний. Вони були основним стрижнем системи державного управління Росії протягом більш ніж 200 років. У невизначеності числа наказів полягала суть самого наказного ладу - текучого, змінюється, пристосовується до різних історичних умов і в той же час незмінного. Наказовомусистема була для своєї епохи досить гнучкою, ефективною і одночасно простий і зручною. Над усім панував звичай, перевірений століттями досвід: прикази люди легко розбиралися в тонкощах різнорідних справ.
Всі накази діляться на три великі групи: 1) Накази загальнодержавної компетенції, 2) Палацові, 3) Патріарші. Перша група наказів зосереджувала в собі основні функції з управління Російською державою. Вона була найчисленнішою і включала в себе як постійні, так і тимчасові Накази.
Централізація і систематизація наказного управління в XVII в. виявлялася неможливою тому, що в основі утворення та функціонування наказовій системи лежали такі принципи, які не дозволяли їй скластися в сувору систему галузевого управління. Зосередження в окремих наказах різноманітних справ поєднувалося з розпиленням однорідних, ідентичних справ між декількома наказами, що створювало своєрідну відомчу черезсмужжя. Наприклад, Посольський наказ займався не тільки зовнішньою політикою, але і масою інших справ; в ньому вели облік жили в Росії іноземців, відали касимовими татарами, викупом полонених і т. д. З 60-х рр. XVII ст. Посольський наказ завідував поштою, справами донських козаків, судом і збором митних та кабацьких доходів, призначенням воєвод, наказових людей і т.д. Помісної-вотчинні справи судилися в Помісному наказі, але вони ж входили в компетенцію деяких інших наказів: Разрядного, Сибірського, Казанського.
Повнота прав, притаманна діяльності таких територіальних наказів, як Казанський, Астраханський, Сибирский, Смоленський, суперечила функціонуванню «галузевих» наказів - Посольського, Разрядного, Помісного та інших. До кінця існування наказовій системи велика частина країни керувалася через територіальні (обласні) накази. Вони мали всю повноту влади центральних установ, але тільки на певній території. Для того часу це було найбільш прийнятно для цілісності держави і самодержавної влади.
У XVII ст. відносини між наказами не регулювалися якимось певним законом. На практиці вироблялися прийоми зносин між установами, яким прикази службовці традиційно йшли. Накази не могли давати розпорядження тим державним установам, які були підпорядковані іншим наказам. Специфічною рисою наказного ладу було існування своєрідної системи об'єднання наказів, що складалася з головного наказу і присудив (так, в підпорядкування Посольського наказу потрапили Малоросійський, Новгородський і ін.). Присудити не мали власних суддів. Такий наказ, не змінюючи внутрішньої структури, входив в підпорядкування іншим наказом і мав спільного з ним суддю, який був суддею начальницького наказу. Він поряд зі справами свого наказу розбирав справи присудив. Останні легко перетворювалися в столи головного наказу і могли «мандрувати» з одного наказу в інший.
Ліквідація наказу як самостійної одиниці ще не означала, що в майбутньому у нього немає перспективи відродитися у вигляді самостійної установи - повноцінного наказу. Така невизначеність наказовій структури дозволяла наказам зливатися і роз'єднуватися.
Фінансування наказів відображало суть наказовій системи: створювані накази були дорученням, і під нього шукати джерела фінансування, будь то спеціальний податок або витягнута з каси іншого наказу сума. Крім того, до наказу була прикріплена певна територія, з населення якої він стягував податки. З роками складалися певні зв'язки наказів доходу і наказів витрати. Але основна маса грошей розподілялася безсистемно: якщо в одному наказі були гроші, вони йшли в той, де їх не вистачало.
Петро I прагнув пристосувати приказную систему до потреб держави (в основному військовим). У 1689 р був утворений Преображенський наказ, спочатку відав справами Преображенського і Семенівського солдатських полків.
Під час підготовки до другого Азовського походу в 1696 р створюється Корабельний або Адміралтейський наказ, який займався будівництвом кораблів, їх озброєнням і спорядженням.
У 1700 р був утворений провіантських наказ для централізованого постачання війська продовольством і обмундируванням. В цей же час Рейтарській та Іноземний накази були об'єднані в один і отримали назву Наказу військових справ.
Відзначаючи серйозні недоліки наказовій системи управління, треба сказати, що вона все ж виконала свою роль по централізації Російської держави.
На матеріалах Посольського наказу - одного з найважливіших в системі управління - можна відновити ієрархію службових посад на державній службі в XVII ст .:
1) Думні чини: бояри, окольничий, думні дворяни, думні дяки.
2) Дворяни за московським списку: перекладачі 1-ї статті, перекладачі 2-ї статті, толмачи (перекладачі).
4) Піддячі 1-ї статті: золотопісци 1-ї статті, піддячі 1-й, 3-й статей, неверстанних піддячі.
5) Служилі люди по батьківщині: перекладачі 1-ї статті, перекладачі 2-ї статті, толмачи, станичні голови, станичники.
6) Служилі люди по приладу: перекладачі 1-ї статті, перекладачі 2-ї статті, золотопісци 2-ї статті, толмачи, станичники, пристави, сторожа.
Всього було засновано 12 колегій:
Військова колегія відала сухопутними військами, займалася підготовкою офіцерів, рекрутськими наборами, озброєнням і фінансуванням армії. В її віданні перебувало речове та харчове постачання армії, а також будівництво військових укріплень.
Адміралтейська колегія відала будівництвом як військового, так і торгового флоту, здійснювала управління військово-морськими силами держави, підготовкою офіцерів, матросів, постачанням, фінансування і озброєнням. Крім того, колегія відала лісовим господарством, тому що флот в ті часи будувався з лісу.
Колегія закордонних справ здійснювала керівництво весняними зв'язками: прийомом і відправленням посольств, дипломатичних діловодством і т.д.
Камер-колегія була головним органом фінансових доходів держави. В її віданні були соляні промисли, монетна справа, державні дороги постачання хлібом під час неврожаїв.
Ревізійної служби колегія була наділена функціями фінансового контролю - стежила за витрачанням коштів центральними та місцевими установами шляхом звірки прибуткових і видаткових книг.
Берг-колегія керувала гірничорудної та металургійної промисловістю.
Мануфактур-колегія керувала будівництвом казенних мануфактур, стежила за їхньою роботою.
Комерц-колегія здійснювала керівництво зовнішньою торгівлею. В її віданні був експорт корабельного лісу, хутра та ін. Товарів, вивезення яких становив монополію держави.
Юстиц-колегія відала судом, призначенням на судові посади.
Справами духовенства займалася створена в 1721 р Духовна колегія. Потім вона була перейменована в Святіший урядовий Синод.
Підпорядковувалися вони царю і Сенату. Функції та повноваження їх були чітко визначені, уніфіковано організаційний устрій, діловодство. Основною формою діяльності колегії було засідання її загального присутності, яке утворювали президент, віце-президент, 4-5 радників і 4 асесора (помічника). Для нагляду за діяльністю президентів колегій в них були призначені прокурори, підлеглі генерал-прокурору Сенату.
На чолі коллежской канцелярії стояв секретар, в підпорядкуванні якого був її штат: нотаріус або протоколіст, який відповідав за протоколи засідань; реєстратор, обов'язком якого було вести облік вхідних і вихідних документів; актуаріус - хранитель документів: перекладач і безліч переписувачів і копіїстів.
У колегіях був встановлений наступний порядок розгляду справ: вся кореспонденція в нерозпечатаному вигляді через чергового чиновника надходила в присутність. Укази государя роздруковував особисто голова, інші папери - старший член колегії. Після реєстрації документа секретар доповідав про його зміст присутності, причому спочатку розглядалися справи державні, потім приватні. Члени присутності заявляли свої думки по черзі, починаючи з молодших, не повторюючись ( «знизу, не впадаючи боку один одного, мова»). Справи вирішувалися «по множайшему числу голосів». Якщо кількість поданих «за» і «проти» голосів було рівним, то перевага брала та сторона, на якій був голова. Протокол і рішення підписувалися усіма присутніми.
Переваги колегій в порівнянні з наказами полягали в колегіальному обговоренні та вирішенні справ, однаковості організаційного устрою, більш чіткої компетенції. Діяльність і діловодство колегій були строго регламентовані законом.
На жаль, не всім задумам Петра I судилося збутися. На практиці колезька система виявилася не настільки ефективною, як розраховував її творець. Це було пов'язано з недоліками нормативних документів, що лежали в основі їх діяльності, багато недоліків успадкувала з наказовій системи. Крім того, сам принцип колегіальності працював далеко не завжди: реально вирішальний вплив на прийняття рішень надавали президенти колегій.
У 1720 р був утворений Головний магістрат. Склад його призначався царем з купецтва, мав колегіальне пристрій і призначався для керівництва діяльністю міської торгівлі.
В результаті проведення петровських реформ велика кількість наказів було замінено декількома колегіями, що дозволяло встановити повсюдний контроль за їх діяльністю. Діяльність колегій простягалася на всю територію Росії. Однак реформи не були до кінця послідовними Петра I. Галузевий принцип не був до кінця витриманий. Так, Берг, Мануфактур і Комерц колегія часом виконувала судові і фінансові справи (займалися збором мит, збором податків і т.д.).
Крім цього, колегій не охоплювали всіх сторін держуправління: пошту, поліцію, просвіта, медицину, які не підпорядковували собі палацові землеуправління. Крім цього, паралельно з колегіями діяли накази. Палацовими землями і селянами керував Наказвеликого Дворца.В 70-80-і рр. XVIII ст. більшість колегій були скасовані. Збереглися лише чотири колегії: Військова, Адміралтейська, Закордонних справ і Медична.
Однак в 1796 р колегії знову були відновлені, і підкорялися «директору над колегією», що мав право особистої доповіді цареві.