Питання про систему джерел адміністративного права пов'язаний з питанням про співвідношення понять "система джерел" і "адміністративне законодавство". Так, Н.М. Конін вказує, що при оперуванні узагальненим поняттям "адміністративне законодавство" для узагальненої характеристики складної системи джерел адміністративного права не слід забувати про деяку умовності і некоректності настільки розширювального використання цього терміна * (100).
Д.Н. Бахрах і зовсім стверджує, що таке ототожнення понять некоректно, кажучи, що адміністративне законодавство слід розуміти як систему законів, в яких є норми адміністративного права * (101).
З нашої точки зору, при вживанні терміна "адміністративне законодавство" завжди треба віддавати собі звіт, в якому сенсі, широкому або вузькому, використовується даний термін. Дійсно, ця обставина робить використання зазначеного терміна незручним в силу двозначності, однак, це не означає, що застосування поняття адміністративного законодавства в сенсі всієї сукупності джерел адміністративного права (якщо, звичайно, не розширювати їх спектр за рахунок адміністративних звичаїв і судових актів) абсолютно невірно або некоректно. Таким чином, в широкому сенсі слова адміністративне законодавство - це і є система джерел адміністративного права, в той час як у власному, тобто вузькому, сенсі слова, - це тільки сукупність законів, що містять норми галузі.
Система джерел адміністративного права являє собою взаємопов'язану сукупність різних нормативно-правових актів, що містять норми адміністративного права. Для характеристики системи необхідно виділити основні її елементи і позначити загальні принципи їх взаємодії.
Перш за все, в систему джерел адміністративного права входять дві основні групи нормативно-правових актів у відповідність з федеральним устроєм нашої держави: федеральні, регіональні і місцеві. Крім цього всі акти, які є джерелами адміністративного права, (як федеральні, так і регіональні, і місцеві) слід поділити на законодавчі та підзаконні, виділивши окремо міжнародні договори.
На тлі виділених класифікаційних критеріїв висвітлимо співвідношення і взаємодія елементів системи. Отже, ст. 72 Конституції Росії встановлює, що адміністративне та адміністративно-процесуальне законодавство знаходяться в спільному веденні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Це означає, що в сфері адміністративного права (включаючи питання адміністративного процесу) видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативно-правові акти суб'єктів Російської Федерації ", на що вказує ч. 2 ст. 76 Конституції РФ. Отже, складається ситуація, при якій суб'єкти Російської Федерації мають узгоджувати положення прийнятих їх законодавчими та правозастосовними органами нормативно-правових актів з положеннями діючих в даній сфері федеральних законодавчих Єльне норм. Однак це ж означає, що якщо з питання спільного ведення немає федерального закону, суб'єкт Федерації має право самостійно здійснювати правове регулювання.
Також слід мати на увазі, що в межах ведення Російської Федерації і її повноважень з предметів спільного ведення Федерації і суб'єктів федеральні органи виконавчої влади і органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації утворюють єдину систему виконавчої влади Російської Федерації, що має на увазі наступне: акти федеральних органів виконавчої влади з відповідних питань є безумовно обов'язковими для органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації. Отже, і в частині виконавчого правотворчості в сфері адміністративного права пріоритетного федеральних нормативно-правових актів.
Що стосується співвідношення законодавчих і підзаконних джерел адміністративного права, то тут слід керуватися загальним правилом, закріпленим у ст. 15 Конституції РФ, в якій мовиться: Конституція РФ має вищу юридичну силу, пряму дію і застосовується на всій території Росії. Закони та інші правові акти, прийняті в Російській Федерації, не повинні суперечити Конституції РФ. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, посадові особи зобов'язані додержуватися Конституції РФ і закони, що означає, зокрема, і те, що всі нормативно-правові акти, прийняті такими органами і посадовими особами повинні відповідати Конституції РФ і законам.
Наведені прості правила не рятують систему джерел адміністративного права від проблем і ексцесів, пов'язаних, в тому числі, з різного роду зловживаннями своїми нормотворческими правомочностями з боку органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, з розрізненістю, а також дублюванням або суперечливістю норм на різних рівнях системи, відсутністю законодавчого регулювання багатьох питань, пов'язаних з обмеженням прав і свобод громадян, іншими обставинами.
Доводиться констатувати, що система адміністративного законодавства в Росії практично ніяк не систематизована (про це свідчить і згадуване в попередньому параграфі відсутність в класифікаторі нормативних актів спеціального вказівки на адміністративно-правові акти), що ускладнює і вивчення джерел галузі, і наукові дослідження в адміністративному праві, і практичну роботу з нормативно-правовим матеріалом, і в цілому - визначення кола регульованих галуззю відносин. У зв'язку з цим питання систематизації та кодифікації досить гостро стоять в теорії адміністративного права.
Причинами розрізненості норм адміністративного права та джерел галузі, на наш погляд, виступають:
різноманітність сфер регульованих нормами галузі суспільних відносин, присутність адміністративно правового регулювання в більшості сфер суспільного життя, що пов'язано, перш за все, з універсальністю інструментарію державного управління в цілому і призводить до неможливості створення єдиного нормативно-правового акта або хоча б одного узагальнюючого, що є основою для прийняття всіх інших адміністративно-правових актів;
колосальну кількість діючих в справжніх нормативно-правових актів, що містять норми адміністративного права, які треба вивчити і систематизувати;
відносна молодість сучасної правової системи Російської Федерації, яка почала своє становлення трохи більше п'ятнадцяти років тому, що надзвичайно мало для формування сформованої системи права, ускладненої до того ж проблемами федеративного державного устрою.
Кодифікація є вищою формою систематизації адміністративного законодавства, що передбачає зведення адміністративно-правових норм в кодекси по різних адміністративно-правових інститутів і галузей державного управління. При прийнятті кодексів норми систематизується його введенням в дію актів піддаються зміни, коригування, деякі скасовуються, інші з'являються знову і т.д.
Однак в правовому полі діють адміністративно-правові норми, багато з яких застаріли і не відповідають сучасним потребам що розвивається суспільного організму. Отже, проблема кодифікації як і раніше актуальна і гостра для адміністративного права.
Інкорпорація адміністративного законодавства - це форма упорядкування норм адміністративного права, заснована на об'єднавчому підході до існуючого нормативно-правового матеріалу. Норми адміністративного права в процесі інкорпорації об'єднуються в залежності від сфери їх дії в збірники, зборів, склепіння і т.п. Усередині цих актів норми систематизуються за рубриками і темам без зміни їх змісту.
У Росії инкорпорацией на державному рівні займається Міністерство юстиції РФ, а також функціонують при ньому наукові організації, що спеціалізуються на систематизації норм різних галузей права. Існує проект видання Зводу законів Російської Федерації, який повинен об'єднати норми по галузевому і іншими класифікаційними ознаками. Неофіційна інкорпорація адміністративного законодавства здійснюється вченими і педагогами в цілями спрощення роботи з нормативним матеріалом.