Що відбуваються в сучасному російському суспільстві перетворення системи державної служби вимагають докладної операционализации самого поняття «державний службовець». Соціологічне визначення цього поняття передбачає виявлення статусно-рольової позиції державного службовця, інституційної та діяльнісної компоненти.
Бюрократія, за Вебером, є ідеальним типом легального панування, втіленням раціональності влади. Однак, незважаючи на функціональність бюрократичних структур, Вебер також звертає увагу на потенційні небезпеки, які несе в собі бюрократизація: деперсоналізація прийняття рішень відповідно до правил і процедур, отже, деперсоналізація відповідальності за їх реалізацію; концентрація ресурсів управління; можливість зрощування бюрократичних і політичних структур. Останнє, на думку Вебера, особливо небезпечно, так як розведення «чиновницького» і «політичного» інститутів відповідає за баланс сил в системі поділу влади (між виконавчою і законодавчою гілками відповідно). «Справжньою професією справжнього чиновника. не повинна бути політика. Він повинен управляти, перш за все, неупереджено - ця вимога може бути застосовано навіть до так званим «політичним» управлінським чиновникам. Отже, політичний чиновник не повинен робити саме того, що завжди і необхідним чином повинен робити політик, - як вождь, так і його свита, - боротися »[1, с.666].
Державна цивільна служба підрозділяється на федеральну і громадянську службу суб'єкта Російської Федерації, в залежності від рівня державного управління, забезпечення повноважень якого покликана здійснювати дана служба, а також в залежності від рівня бюджету, фінансово утримує цю службу.
Цивільним службовцям відповідно до замещаемой посадою в межах групи посад присвоюються класні чини цивільної служби. Наведена класифікація є посадову ієрархію цивільних службовців, в рамках якої реалізується кар'єрне просування. На законодавчому рівні встановлено кваліфікаційні вимоги тільки до рівня освіти цивільних службовців, вимоги до стажу, професійних знань і навичок встановлюються підзаконними нормативними актами, включаючи посадовий регламент цивільного службовця.
Правовий статус цивільного службовця визначається колом прав і обов'язків, а також рядом обмежень, що накладаються в зв'язку зі специфікою діяльності. У числі прав цивільного службовця основними є право на оплату праці і відпочинок, забезпечення матеріально-технічними засобами, право доступу до необхідних даних і інформації, медичне страхування і пенсійне забезпечення, посадовий зростання на конкурсній основі, право на професійну перепідготовку, підвищення кваліфікації.
Коло обов'язків окреслено вимогами дотримання законодавства РФ, виконання посадових обов'язків та доручень відповідних керівників, дотримання прав і законних інтересів громадян і організацій, дотримання службового розпорядку, підтримки необхідного рівня кваліфікації, нерозголошення відомостей, що становлять державну іншу охоронювану федеральним законом таємницю, уявлення передбачених федеральним законом відомостей , дотримання обмеження і виконання вимог до службового поводження. Також цивільний службовець не має права виконувати дане йому неправомірне доручення [3].
Більш детально слід зупинитися на розгляді заборон, пов'язаних із службовою діяльністю, так як ці обмеження носять характер антикорупційної складової в законодавстві. Зокрема, у зв'язку з проходженням цивільної служби цивільного службовцю забороняється брати участь на платній основі в діяльності органу управління комерційної організацією, залишатися на посаді цивільного службовця в разі обрання або призначення на державну посаду, обрання на виборну посаду в органі місцевого самоврядування або на оплачувану виборну посаду в органі професійної спілки. Особливі обмеження стосуються зайняття підприємницькою діяльністю, придбання цінних паперів і представництва справ третіх осіб в державному органі. Цивільним службовцям також забороняється отримувати у зв'язку з виконанням посадових обов'язків винагороди від громадян і організацій і виїжджати в зв'язку з виконанням посадових обов'язків за межі території Російської Федерації за рахунок їх коштів. Цивільний службовець не повинен допускати публічні вислови, думки і оцінки, в тому числі в засобах масової інформації, щодо діяльності державних органів, їх керівників, включаючи рішення вищестоящого державного органу. Крім того, для державних службовців існує вимога збереження політичного нейтралітету. Таким чином, обмеження, що накладаються на діяльність і поведінку державних службовців, носять економічний, політичний і етичний характер і покликані забезпечити відсутність упередженості в діяльності державних службовців.
Принциповим питанням в дослідженні специфіки кар'єрного просування державних службовець є конкурсна основа заміщення посад. Конкурс полягає в оцінці професійного рівня претендентів на заміщення посади цивільної служби, їх відповідності встановленим кваліфікаційним вимогам до посади цивільної служби [3]. Конкурс не проводиться у разі призначення на певний термін на посаду керівника і помічника (радника), призначення на посаду керівника Президентом або Урядом Російської Федерації, при укладанні строкового службового контракту або при призначенні на посаду громадянина, який перебуває в кадровому резерві, сформованому на конкурсній основі [ 3]. Ці «позаконкурсні» механізми представляють особливий інтерес в дослідженні можливостей кар'єрного просування на державній службі.
Час досягнення певного чину варіювалося для службовців, в залежності від станової приналежності, рівня освіченості, особистих здібностей, розташування начальства, віку, а також губернії, де проходив службу чиновник. На початку XIX століття поширеною практикою було присвоєння чину неповнолітнім дворянам (іноді у віці 9-13 років).
Ситуація стала змінюватися зі створенням міністерств в 1802 році. Централізація влади сприяла її бюрократизації, яка виражалася в збільшенні числа паперів, ускладненні діловодства, що призводило до розростання чиновницького апарату. Перерозподіл влади між міністерствами і губернськими установами, в результаті якого у веденні останніх залишалися, головним чином, виконавчі функції, заклало витоки однією з найбільш актуальних проблем сучасного державного управління: диспропорції влади між центром і регіонами. Результатом реформ став остаточний підрив престижу цивільної служби в губернії.
Нерівність престижу столичної та губернської служби формувало уявлення про те, що справжня кар'єра можлива тільки в Петербурзі. Прагнення отримати посаду в столиці призвело до появи широкого кола чиновників «понад штату» (до 7% всіх службовців), які служили, не отримуючи платні.
В цей же час з'являється особливий тип чиновника, званий столоначальником. Такі чиновники, як правило, починали кар'єру з нижчих канцелярських посад, набиралися практичного досвіду, вивчали діловодство, і в силу старанності і посидючості отримували поступове кар'єрне просування. Завдяки особистим здібностям і набутим навичкам їх діяльність ставала необхідною для роботи установи, так як старші чиновники дворянського звання, як правило, не вникали в тонкощі службової діяльності. В результаті, секретар або столоначальник набував необмежену довіру керівника, доступ до закритої інформації і можливість прямого впливу на прийняте рішення, так як стала поширюватися практика підпису керівником будь-яких документів, які приходять до нього з канцелярії [5].
Таким чином, в системі державного управління царської Росії можна простежити зародження деяких типових рис, характерних для російського чиновництва, що зберегли свою актуальність аж до теперішнього часу.
За радянських часів для організації системи державної служби використовувався принцип номенклатури. Під «номенклатурою» розумівся перелік найбільш важливих державних і громадських посад. Призначення на «номенклатурні» посади вироблялося через попередній розгляд і рекомендацію кандидатур партійними комітетами - від райкому (міськкому) до ЦК партії. Відгук (звільнення з посади) проводився тими ж органами [6, с.48]. Посади в гілках влади строго фіксувалися, виступаючи свого роду схемами поведінки. Вони вказували, до кого і з якого питання необхідно звертатися для вирішення конкретних питань [7].
З поняттям номенклатури в суспільній свідомості тісно переплетено поняття блату як форми негрошового обміну, бартеру послуг, що надаються на основі особистих відносин. А. Леденева під блатом в СРСР розуміє практику «використання особистих контактів (канали, мережі) для отримання доступу до суспільних ресурсів: товарів, послуг, джерел доходу (освіта, робочі місця, посади і т.д.) і привілеям в обхід формальних процедур , що регулюють доступ до ресурсів особистого споживання »[8].
Механізм функціонування «блатних» відносин припускав обмін послугами за принципом: «ти - мені, я - тобі». Цей обмін широко використовувався при влаштуванні на роботу і просуванні по службі, отриманні доступу до освіти певного виду. Природно, особливої ваги в таких відносинах мала протекція людей зі статусом, чиї імена і рекомендації допомагали вирішувати будь-які, часом навіть незначні, проблеми. Такими впливовими людьми, найчастіше і виступали чиновники.
Таблиця 1. Профіль освіти керівників і фахівців органів державного управління [12, с.119]
Профіль вищої освіти
Не дивно, що проблема професійної компетентності в системі державної служби занімаетважное місце у відповідях респондентів [12, с.119].
Рольова позиція державного службовця відрізняється від його статусної позиції тим, що передбачає конкретизацію моделі очікуваного і виконуваного поведінки. Саме слово «службовець» передбачає служіння суспільству, а тому супроводжується очікуванням в суспільстві від державних службовців високого ступеня відповідальності, професіоналізму, оперативності, порядності і непідкупності [11].
Визначаючи специфіку государсвенном-службової діяльності у Волгоградській області, М.А. Аніпкін в результаті серії глибинних інтерв'ю з високопоставленими чиновниками виявив ряд протиріч між очікуваним і виконуваним рольовим поведінкою. Зокрема, демонстрація відсутності професіоналізму в діяльності, що сприймається як характеристика особистості керівника, приймає системний характер в силу того, що професійно неспроможний керівник формує відповідну команду. У ситуації, що склалася традиційно приписувані конкретному посадовцю поведінка стає сутнісною рисою функціонування всього органу [13, с.184]. Виявлена тенденція розкриває ще одну проблему: зведення складності взаємовідносин між «центром» і регіоном до традиційного суб'єктивним сприйняттям Волгоградської області як «червоного пояса» дає можливість «замовчувати» ряд об'єктивно існуючих проблем, породжуваних конкретними діями посадових осіб, при тому, що дії ці носять системно некомпетентних характер, за оцінками експертів [13, с.186].