ДО ПИТАННЯ ПРО СПІВВІДНОШЕННІ ПОНЯТИЙ «ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ» І «ВИКОНАВЧА ВЛАДА»
Супонина Олена Олександрівна
Федеральне державне казенне освітня установа вищої освіти «Воронезький інститут Міністерства внутрішніх справ Укаїни»
кандидат юридичних наук, доцент
TO THE QUESTION OF THE RELATIONSHIP BETWEEN THE CONCEPTS OF "STATE MANAGEMENT" AND "EXECUTIVE POWER"
Suponina Elena Alexandrovna
Federal State Public Educational Establishment of Higher Training «Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation»
Candidate of legal Sciences, associate Professor
Abstract
The article analyzes the basic concepts of administrative law - "public administration" and "Executive power". The author is skeptical about the idea of eliminate the expression "public administration" from the domestic legal lexicon.
Питання про співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління» надзвичайно важливий для з'ясування сутності однієї з гілок влади в Укаїни.
Подібна штучна підміна правничої термінології, яка не має історичної спадкоємності, безумовно, створила цілком певні складності в функціонуванні державного апарату.
Адміністративне право, як самостійна частина вітчизняної правової системи, дуже конкретно відображає всі особливості, які притаманні державно-управлінської діяльності і є за своїм юридичним призначенням правом керування або управлінським правом [5, с. 7].
Сьогодні різні питання процесу державного управління регулюються різними нормативно-правовими актами різного рівня. Часто вони вступають в суперечність один з одним. Багато з них неоднозначно і неповно регулюють питання державного управління, що породжує суперечливу практику їх застосування. Ліквідувати безсистемність нормативного регулювання державного управління в нашій країні можна, лише розробивши і прийнявши відповідний федеральний закон, про що останнім часом багато говориться і в науковій літературі, і в коридорах влади [6, с. 116].
На жаль, чинне українське законодавство в чистому вигляді не закріплює норм, абсолютно синонімічних державного управління. У ньому не згадується, наприклад, про виконавчу діяльності. Тобто нормативно визначені суб'єкти такої діяльності, а характер її розроблений тільки доктринально [7, с. 40].
Разом з тим, принцип поділу влади вУкаіни якраз і виходить з тих уявлень, що кожна гілка державної влади реалізується в діяльності відповідних суб'єктів. Виходячи з цього розуміння, державне управління - це адміністративна діяльність, тобто діяльність виконавчих органів державної влади як на рівні Укаїни, так і на рівні її суб'єктів [8, с. 31]. В рамках даного виду державної діяльності на практиці і здійснюється виконавча гілка влади.
Виконавча влада як різновид влади державної реалізується за допомогою спеціальних ланок державного апарату, які сьогодні називаються виконавчими органами. По суті своїй ці елементи держапарату є нічим іншим, як органами державного управління. У згаданому сенсі державне управління як виконавчо-розпорядча діяльність не суперечить реалізації виконавчої влади у вигляді функціонування її суб'єктів.
Більшість административистов на сьогоднішній день схиляється до тієї думки, що поняття «виконавча влада» є більш вузьким за суб'єктним складом в порівнянні з поняттям «державне управління». В першу чергу, це обумовлено тим, що пов'язаними з державним управлінням повноваженнями (зокрема, в оборонній сфері) володіє і Глава держави, і органи військового управління, які не володіють статусом органів виконавчої влади. Крім того, державне управління можуть здійснювати і інші суб'єкти, що не належать до органів виконавчої влади, такі як Центральний банк України або Рахункова палата РФ.
У той же час, функції органів виконавчої влади (наприклад, Уряду РФ) є більш широкими, ніж реалізація державного управління. Зокрема, відповідно до конституційних положень, Уряд України може виступати в якості суб'єкта законодавчої ініціативи. Крім того, на Уряд України покладено обов'язок розробляти і подавати нижній палаті парламенту федеральний бюджет.
Відповідно до положень про федеральних органах виконавчої влади, вони не тільки реалізують державне управління в конкретних державних сферах, але також проводять в них уніфіковану державну політику, здійснюють функції, які пов'язані з управлінням державною власністю.
І все ж як визначальна функції федеральних органів виконавчої влади виступає саме державне управління, тобто діяльність по виконанню законодавчих та інших правових актів за допомогою виконання покладених на них функцій і реалізації повноважень.
Переважна більшість вчених в галузі адміністративного права стверджує, що в широкому розумінні поняття «державне управління» ідентично словосполученню «державно-управлінська діяльність». Крім того, на їхню думку, державне управління є формою реалізації виконавчої влади [9, с. 97].
В наші дні практично загальновживаними стали такі поняття, як сфера державного управління, державно-управлінська діяльність, органи державного управління, виконавчі органи.
Сфера державного управління - це поняття, обсяг якого визначається не тільки діяльністю суб'єктів виконавчої влади (тобто власне практичною роботою по реалізації цієї гілки влади), але і іншими проявами державно-управлінської діяльності (наприклад, функціонуванням управлінських за своїм характером елементів, що не є безпосередніми суб'єктами виконавчої влади).
Державно-управлінська діяльність являє собою діяльність всіх ланок виконавчої влади та інших елементів державного управління з реалізації їх функцій і завдань.
Як органи державного управління виступають органи виконавчої влади, а також інші ланки, які здійснюють в певному обсязі державно-управлінську діяльність.
Виконавчі органи - це сукупність всіх суб'єктів державно-управлінської діяльності (в тому числі суб'єктів виконавчої влади), а також органів управління, які функціонують за межами реалізації виконавчої влади (наприклад, органи управління діяльністю установ, підприємств, комерційних структур та громадських об'єднань).
Незважаючи на те, що система поділу влади вУкаіни функціонує вже третє десятиліття, єдина термінологія в сере виконавчої влади досі не склалася. Наприклад, у вітчизняному законодавстві, а частіше - в науковій літературі, поряд з терміном «органи виконавчої влади», все ще можна зустріти словосполучення «виконавчі органи», «державні органи управління», «виконавчі органи державної влади» і т.д.
Природа виконавчої влади (втім, як і будь-якого іншого прояву владних повноважень) полягає в можливості і здатності впливати на поведінку і діяльність інших. Однак виконавча влада не може бути ототожнена з видом державної діяльності, оскільки відповідним видом такої діяльності є не сама влада, а тільки форма її практичної реалізації. На підставі сказаного можна зробити висновок, державне управління не тотожне виконавчої влади, так як воно в усі часи характеризувалося як певного виду державно-владної діяльності, пов'язаної з реалізацією виконавчої влади.
Характеризуючи співвідношення понять «державне управління» і виконавча влада », доречно також зазначити, що українське законодавство розмежовує форми здійснення влади і форми державної діяльності по її реалізації. У першому випадку мова йде про вже згаданих тут гілках влади - законодавчої, виконавчої і судової, у другому - про законодавчу діяльність, державному управлінні і судочинстві. Зокрема, ст. 118 Основного закону закріплює норму, згідно з якою судова влада здійснюється за допомогою конституційного, кримінального, адміністративного і цивільного судочинства. Дане положення прямо закріплено і в ст. 1 ФКЗ «Про судову систему Укаїни» [10].
Управлінська діяльність держави в усі часи була і залишається необхідною складовою його нормального функціонування. У процесі її оптимізації з плином часу можливі певні зміни методів і форм такої діяльності, які безпосередньо залежать від умов суспільного розвитку, особливо в періоди перетворень.
Наприклад, в зв'язку з подіями вУкаіни змінами в сфері економіки і вдосконаленням ринкових відносин, широко затребуваними стали процеси роздержавлення власності, акціонування і т.д. У цих умовах виконавча влада в сфері економічного розвитку замість функції державного управління здійснює функцію державного регулювання. Наприклад, реалізація державою різних напрямків економічної політики (проведення податкової, фінансової, науково-технічної, кредитно-грошової політики і т.п.) дозволяє згладжувати циклічні коливання, впливати на споживчий та інвестиційний попит, підтримувати розвиток пріоритетних напрямів в науці і техніці, зменшувати податковий тягар в період економічних спадів, розвивати вітчизняну банківську сферу і т. д. [12, с. 94].
Якщо раніше державне управління виходило з необхідності неминучого і прямого (безпосереднього) втручання свого апарату в життя об'єктів, то тепер основні орієнтири керуючого впливу пов'язані з відокремленням різних структур, з їх відомою самостійністю.
Разом з тим, між державним управлінням і державним регулюванням немає істотних протиріч за цільовим призначенням. В адміністративному праві державне регулювання виступає в якості одного з елементів державно-управлінської діяльності, однією з її функцій. Виходить, що мова йде лише про більшому або меншому питомій вазі участі держави в тих чи інших процесах: чи воно безпосередньо управляє об'єктами, або регулює найбільш значущі для суспільства і держави управлінські відносини.
Процеси державного регулювання та державного управління багато в чому схожі і взаємопов'язані. Здійснюючи управління, держава регулює, а регулюючи - управляє. Основна відмінність полягає в застосовуваних механізмах, засобах і методах державного регулювання та державного управління. Однак і за допомогою державного управління, і за допомогою державного регулювання відбувається реалізація виконавчої влади.
З точки зору адміністративного права, поняття «державне управління» більш широке в порівнянні з поняттям «державне регулювання». Разом з тим, якщо мова йде про економіку, то державне регулювання використовується набагато ширше. При цьому державою застосовуються переважно непрямі засоби керуючого впливу (пільги, пільги і т.п.).