1.2. Консолідація як форма систематизації законодавства
З плином часу в будь-якій розвиненій правовій системі утворюється значна кількість (іноді десятки і сотні) нормативних актів, що мають один і той же предмет регулювання. Приписи таких актів часто повторюються, а іноді містять явні неузгодженості і протиріччя. У зв'язку з цим виникає потреба ліквідації множинності нормативних актів, їх укрупнення, створення своєрідних "блоків" законодавства. Один із шляхів подолання такої множинності - консолідація законодавства.
Консолідація є самостійним логіко-гносеологічний і ієрархічним видом систематизації нормативно-правових актів, який полягає в упорядкуванні нормативно-правового матеріалу з об'єктів, суб'єктів, предметів і методів правового регулювання, в свою чергу створює зовнішню систему правових норм, які можуть об'єднуватися по інституційної та галузевому ознакою. Це така форма систематизації, при якій відбувається об'єднання кількох нормативно-правових актів, що діють в одній галузі суспільних відносин, в єдиний зведений нормативно-правовий акт без зміни змісту 1. Іншими словами, консолідація нормативного матеріалу - це укрупнення нормативно-правового акта.
Новий укрупнень акт повністю замінює увійшли до нього нормативні акти, оскільки стверджується правотворческим органом в якості нового, самостійного джерела права, і має власні реквізити: найменування, дату прийняття, номер і підпис посадової особи. Колишні розрізнені акти визнаються такими, що втратили силу.
Класичним прикладом консолідації, що наводиться в навчальній літературі, є Указ Президії Верховної Ради СРСР від 1.10.80г. "Про святкові і пам'ятні дні", який замінив собою 48 нормативних актів. Кожним з цих актів свого часу вводився святковий або пам'ятний день, а прийнятий Указ, не змінюючи суті нормативного регулювання, упорядкував нормативний матеріал, об'єднавши його в один документ.
Техніко-юридична процедура консолідації нормативно-правового матеріалу здійснюється в наступній послідовності:
визначення обсягу нормативно-правового матеріалу, який
аналіз кожного документа або його складової частини як об'єкта консолідації,
аналіз змісту складових частин документа і виділення тих, які можуть бути віднесені до інших галузей права і включені в інших збірників законодавства;
прийняття класифікаційного рішення, щодо якого області права віднести даний нормативний акт або його складову частину;
прийняття рішення про включення цілого нормативного акту до консолідованого збірника законодавства або про доцільність поділу акту на його складові частини і включення їх до консолідованого збірника нормативно-правового матеріалу;
визначення місця документа. або його складової частини в ієрархічну будову консолідованого збірника;
визначення нормативного матеріалу, який втратив свою дію, і виключення його зі складу консолідованого збірника.
Побудова нормативного матеріалу в консолідованому акті супроводжується деякою зовнішньої обробкою нормативного матеріалу: норми права, консолідованих актів викладаються в певній логічній послідовності. При цьому такі норми піддаються деякої редакційним виправленням, що тим самим забезпечує єдиний стиль їх викладу, використання уніфікованої термінології; усуваються протиріччя повторення, уточнюється термінологія, подібна за цільовим призначенням норми об'єднуються в одну статтю (пункт).
У процесі підготовки консолідованого акта всі норми колишніх актів розташовуються в певній логічній послідовності, розробляється загальна структура майбутнього акта. Здійснюється певна редакційна правка, чисто зовнішня обробка розпоряджень з тим розрахунком, щоб всі вони викладалися єдиним стилем, використовувалася уніфікована термінологія. Усуваються протиріччя, повторення, невиправдані довготи, виправляється застаріла термінологія, норми близького змісту об'єднуються в одну статтю (пункт).
З розвитком системи законодавства консолідація як вид систематизації починає грати в процесі упорядкування нормативно - правових актів важливу роль, яка полягає в проведенні цілого ряду класифікаційних дій, які безпосередньо є складовими частинами інших видів упорядкування нормативно-правових актів, зокрема кодифікації і інкорпорації.
Консолідація є перехідною ланкою, сполучною сегментом між інкорпораціонной і кодифікаційної діяльністю 1. У той же час вона виконує функцію початкового етапу такого виду систематизації, як кодифікація. Тому актуальність теоретичного осмислення гносеологічної сутності і техніко-юридичного механізму процесу консолідації базується також на об'єктивній необхідності постійного впорядкування та уніфікації нормативно-правових актів. Консолідація є синкретичним видом систематизації нормативно-правових актів. Будучи близьким за своєю гносеологічної сутності як до інкорпорації, так і до кодифікації, вона грає роль логічного зв'язку між ними, зближує процес інкорпорації і кодифікації, забезпечуючи, в свою чергу, цілісність і нерозривність процесу систематизації законодавства в цілому як процесу впорядкування, класифікації нормативно правових актів.
В процесі реалізації техніко-юридичної процедури консолідації слід виділити два її види, які відрізняються по послідовності та обсягу матеріалу, що піддається сістематізаціонной обробці. Перший вид - первинна консолідація. яка використовується при створенні нового нормативно-правового акта у формі закону, постанови, укази. Другий вид - вторинна консолідація, яка застосовується в процесі кодифікації вже існуючого нормативного матеріалу.
Консолідація є важливим нормотворча фактором, в процесі формування як основних елементів (диспозиції, гіпотези, санкції) правової норми, так і прийомом, широко використовуються при селекції вже існуючих норм. Консолідація є одним з важливих чинників формування і розвитку інституту права, так як в основі цього процесу лежить утворення певного центру, навколо якого об'єднуються правові норми, що регулюють певну ділянку однорідних суспільних відносин. За допомогою консолідації іде відбір первинних ланок - норм права, які в процесі об'єднання і узгодження і утворюють інститут.
Методи консолідації застосовуються в складному механізмі становлення, функціонування та розвитку галузі права як елемента системи законодавства. Важливим фактором у процесі формування галузі є те, що саме її утворення може бути обумовлено тільки завдяки проведенню відповідних консолідаційних робіт, без яких неможлива наступна кодіфікаціонние обробка нормативно-правового матеріалу. Початковим і необхідним техніко-юридичним способом вирішення проблеми імплементації міжнародно-правових норм у національне законодавство є застосування консолідаційних прийомів для включення до складу внутрішнього законодавства України міжнародно - правових норм.
Результатом консолідації нормативного матеріалу є видання Зводу законів. Історії законодавства відомий Звід законів Юстиніана. Є й вітчизняна практика їх створення: Збори місцевих законів західних губерній - в Україні XIX століття, Звід законів Російської Імперії в 16-ти томах, Звід законів СРСР. Звід законів видано в Російській Федерації, запланована його підготовка в Україні.
Світова практика прийняття укрупнених актів досить обширна. У Великобританії, наприклад, видаються десятки такого роду актів, які об'єднують акти парламенту, прийняті з одного й того ж предмету регулювання за все тривалий час його існування. В кінці XIX ст. англійський парламент прийняв спеціальний закон про консолідацію статутного права.
У Франції широко розвинене прийняття так званих кодексів, які об'єднують нормативні приписи по одному і тому ж питанню. Видано, наприклад, такі консолідовані акти, як Кодекс доріг громадського користування, Кодекс ощадних кас, Кодекс морських портів та інші 1.
Компактність правового регулювання, усунення прогалин, протиріч і неузгодженостей між чинними нормами, була актуальна і раніше. Практика підготовки і прийняття укрупнених, консолідованих актів здійснювалася в колишні роки в сфері регулювання питань сільського господарства, заготівель сільськогосподарської продукції, оподаткування, адміністративної відповідальності. Завдання консолідації чинних актів, укрупнення законодавчих блоків, вбирающих в себе кілька (іноді десятки) діючих актів з одного питання, нині стає одним із пріоритетних напрямків упорядкування законодавства.
Показовим у цьому зв'язку досвід США, де діє звід законів, що охоплює 50 великих розділів.
Курс на консолідацію актів, що мають силу, укрупнення законодавчих блоків, вбирающих в себе кілька (іноді десятки) діючих актів з одного і того ж питання, стає одним з пріоритетних напрямків упорядкування законодавства.
Консолідовані акти в Україні доцільно підготувати з питань податкової, пенсійної, приватизаційної політики держави (до структури консолідованого акта, як правило, входять окремі однопрофільних статті, глави, параграфи, розташовані в певній послідовності). При цьому прагнення до простого механічного скорочення числа нормативних актів не повинно бути самоціллю.
Головне - це зручність користування нормативним матеріалом, чітке і конкретне визначення в акті предмета регулювання.