С. Петровський писав: "У теперішній же час ми можемо з певною ймовірністю тільки здогадуватися, що Шведський Сенат стало не зразком, тому що наш Сенат 1711 року і наступних років до 1718 за своїм устроєм не походить на шведський." 1 Далі Петровський розвиває думка про те, що схожість створеного Петром I Сенату зі шведським Державним радою було лише зовнішнім. Воно було викликано схожістю положення Росії і Швеції. Обидві країни переживали тривалу, виснажливу війну. Карл XII перебував в постійних отлучках, і замість нього країною керував Державна рада, якому дано великі повноваження. Петро також рідко бував у своїй столиці. Управління країною знаходилося в руках "Консилией" і наказів, які діяли незлагоджено.
Ця схожість в положенні обох країн, які потребували сильному урядовому закладі, можливо, призвело Петра до думки заснувати в Росії вища, з величезними повноваженнями установа і назвати його Сенатом: "Визначили бути" для поїздок наших урядовий Сенат, для управління. "2.
Затвердження Петровського, що освіта Сенату було викликано лише умовами воїни і постійними відлучкам Петра I, не можна визнати правильним. Можна погодитися з ним лише в тому, що схожість Сенату Петра I зі шведським Державним радою могло бути тільки зовнішнім.
В історичній літературі і в джерелах немає прямих вказівок на те, що принципи і структура Сенату були запозичені у Швеції. Петро I добре знав про існування в ряді західноєвропейських країн вищих державних установ, які називаються сенатом. З деякими з них велося листування (венеціанським, шведським, польським), але немає ніяких підстав припускати механічне перенесення їх влаштування в Росію, так як кожне з них мало свої особливості.
Сенат, як вищий орган влади, був заснований без відповідної підготовки та плану. Ця реформа була проведена Петром так само безсистемно, як і інші його адміністративні реформи, до утворення колегій. Якби Петро в основу заснованого ним Сенату бажав покласти принципи і структуру якого-небудь із західноєвропейських сенатів, то, безсумнівно, він або його найближчі співробітники вели б у цьому напрямку певну підготовку.
1 С. Петровський "Про Сенаті за царювання Петра Великого", стор. 36. М. +1875.
2 Повне зібрання законів Російської імперії. Т. IV, N 2321 (в наступних виносках - скорочено "ПСП").
А це, безумовно, знайшло б відображення у вигляді матеріалів і довідок у величезній листуванні Петра I і його співробітників за перше десятиліття XVIII століття. Такі матеріали в архівах не виявлені. Отже, можна стверджувати, що, створюючи підлеглий йому вищий орган державної влади - Сенат, - Петро I не брав за зразок будь-якої з західноєвропейських сенатів. Але він засвоїв ідею про необхідність для Росії централізованого, гнучкого апарату влади за зразком передових європейських держав.
Сенат складався з дев'яти чоловік, сенатори призначалися з представників великого дворянства. Вони повинні були очолювати центральний апарат влади, допомагати цареві управляти державою. Внутрішня і зовнішня обстановка: народні хвилювання і повстання, припиняються війни, напружений фінансовий і економічний стан, а особливо руйнування старого центрального наказного апарату губернської реформою 1708 - 1710 років - все це в сукупності наполегливо вимагало створення нового центрального апарату державної влади, для виконання тих завдань , які стояли перед панівним класом поміщиків - кріпосників і купців.
Спочатку петровський Сенат за своєю структурою і функціями багато в чому був схожий на старі московські накази і не мав ніякої схожості з західноєвропейськими установами. Але з першого ж дня свого існування він був бюрократичним установою, вищим центральним апаратом державної влади.
Установою Сенату та низки указів Петро I домагався такої організації центрального державного апарату, яка могла б усунути історично сформовану безконтрольність місцевих і центральних установ. Ця безконтрольність призводила до того, що воєводи і наказові чиновники могли грабувати не тільки населення, а й державну казну, завдаючи шкоди загальнодержавним інтересам.
З цього листа Петра Меншикову очевидно, що Сенат був помічником царя, вищим органом влади в усій системі державного апарату, а не тимчасовою комісією на час відсутності царя зі столиці.
Реформи 1708 - 1710 років і освіту Сенату в 1711 році означали величезний крок вперед у справі централізації і упорядкування державного апарату. Поряд зі старими, розрізненими і втратили своє значення наказами створювалися нові -учрежденія, більш гнучкі і централізовані.
Створилася така структура державного апарату: Сенат - вища адміністративна, судова і контролює установа; уламки старих наказів, які або злилися з апаратом, губернських канцелярій чи стали в залежне від губернаторів положення (деякі накази формально зберегли свою самостійність, але були позбавлені багатьох функцій, властивих центральному апарату); губернські центри на чолі з губеренаторамі, до яких були приписані міста і повіти.
Таким чином створювався Диференційований бюрократичний апарат, краще ніж старі накази пристосований для того, щоб вибивати з населення різні державні повинності і пригнічувати зростаючий опір народних мас. Цей апарат забезпечував Петру I приведення активної зовнішньої політики і ліквідацію економічної і культурної відсталості Росії.
Вивчаючи діяльність Сенату і його роль в створенні і зміцненні централізованого бюрократичного апарату державної влади поміщиків-кріпосників і торговців, необхідно перш за все з'ясувати класовий склад Сенату в його первісному вигляді і простежити відбулися в ньому наступні зміни, аж до утворення колегій.
Сенат за своїм складом докорінно відрізнявся від старої Боярської думи і Ближній канцелярії. Сенатори були підібрані Петром I з дворянської знаті, але по їх особистим заслугам і здібностям, а не по рід і посадовим положенням, як це було раніше зі складом Боярської думи і Ближній канцелярії. Місництву було завдано останній, нищівний удар.
У 1714 році на сенатських вироках більше не зустрічається підписи Племянникова.
У зв'язку з виявленими зловживаннями і казнокрадством у наказах і канцелярії Інтерманландской губернії було заарештовано і притягнуто до відповідальності декілька осіб, в числі їх сенатори Апухтін, який керував купецької палатою і грошовими дворами, і Волконський, який керував Тульським збройовим заводом. Слідством було встановлено, що вони не тільки здійснювали зловживання в справі управління дорученими їм казенними підприємствами, по і зловживали владою як сенатори, використовуючи в особистих інтересах своє становище: під чужими іменами наймалися "на торту в Сенаті на поставку провіанту за дорогою ціною" і т . д. у 1714 році вони були відсторонені від займаних посад, а на початку 1715 року засуджені, піддані публічному покаранню і вислані.
Лист Петра I Сенату від 19 травня 1711 року. Останні 9 рядків написані власноруч Петром I.
Після звільнення їх з-під арешту Самарін і Апраксина деякий час засідали в Сенаті (перший - до 1718 року, друга - до 1719 року). Сенатор Стрешнев помер в 1718 році. Князь Долгорукий в тому ж році був відсторонений від посади як прихильник царевича Олексія.
Згідно з указом "Про посади Сенату" в нього увійшли з його старого складу як президенти колегій лише Я. Ф. Долгорукий і Мусін-Пушкін.
З початку організації Сенату всі сенатори були зрівняні у своїх правах. В указі Петра говорилося: ". Голосу мати рівні і у всяких указів підписувати всім своїми руками, що хоча один не підпише і засвідчить несправедливо того бути вироком, то і інші недійсні суть; одінакож належить тому, хто оскаржить, т. Е. Протестацію дати за своєю рукою на листі. сенаторам місця мати за списком, хто після кого написаний. "3.
Петро I вимагав від Сенату швидкості, гнучкості, самостійності і чіткості в роботі.
В порядку роботи Сенату були деякі риси подібності з порядком роботи старої Боярської думи і "Консилией" міністрів в Ближній канцелярії: чи не були встановлені точні терміни засідань, які скликалися у міру накопичення справ в канцелярії Сенату; не було забезпечено постійну присутність кого-небудь із сенаторів в канцелярії Сенату для поточної роботи, якою керував обер-секретар Щукін.
За неявку на засідання без поважних причин, засвідчених сенаторами, накладався штраф в 50 рублів за кожен пропущений день.
Привілеї сенаторів в порівнянні з іншими посадовими особами полягали в тому, що сенатори в разі залучення їх до кримінальної відповідальності підлягали вищому суду Сенату, минаючи нижчі і середні судові інстанції, причому вирок Сенату по їх справах отримував законну силу лише після його затвердження царем. Інших привілеїв у сенаторів не було. Цивільні справи сенаторів йшли звичайним порядком через відповідні судові й адміністративні органи.
Цей порядок дуже скоро виявив свої недоліки: на сенаторів міг доносити тільки обер фіскал, до того ж лише самим сенаторам, які повинні були еудіть свого провинився колегу.
А так як далеко не всі сенатори відрізнялися бездоганною чесністю, то ставлення Сенату до доносів обер-фіскала про зловживання сенаторів було не тільки недоброзичливе, а й вороже.
Фіскал Нестеров в 1713 році доносив Петру I, що сенатори зловживають своїм становищем в корисливих цілях: ". Деякі з них не тільки за даними їм пунктам за іншими не дивляться, але і самі вступили в суще викрадення скарбниці вашої під чужими іменами, чого явно і відректися не можуть; який же від них може бути суд правий і оборона інтересів ваших? "
Але ці загрози Петра не могли викорінити зловживань сенаторів. Тяганина в рішенні справ за доносами фіскалів тривала як і раніше. Тому за розпорядженням Петра справи про зловживання окремих сенаторів були із'яти з ведення Сенату і передані особливим судам, складеним з сенаторів і офіцерів гвардії або тільки з гвардійських офіцерів.
Сенаторів допитували не в приміщенні слідчої комісії, а в канцелярії Сенату, куди приїжджала слідча комісія в повному складі. Такий порядок допиту сенаторів був їх привілеєм як особливо важливих посадових осіб. Якщо сенатор звинувачувався в тяжкому злочині, то Петро I особисто призначав особливий склад суду з сенаторів, генералітету і офіцерів гвардії, який називався "Вищим судом". На слідстві у таких справах був присутній сам цар, і вирок "Вищого суду" отримував остаточну силу і виконувався тільки після його затвердження Петром.
Крім привілеїв, якими користувалися сенатори в разі їх притягнення до кримінальної відповідальності ", інших юридичних переваг у сенаторів формально не були. Але сенатори самі створювали собі незаконні привілеї, використовуючи своє високе положення для особистих цілей. У сенаторів були слабо розвинені почуття відповідальності і державного боргу незважаючи на наполегливі спроби Петра I прищепити їм, як вищим державним чиновникам, ці якості. Серед них були ще досить сильні традиції безвідповідальності і безконтрольності , Такі характерні для старого наказного апарату.
Губернські комісари подавали до канцелярії Сенату відомості про надходження до них грошей для платежів різним наказам і канцеляріях. На підставі цих відомостей в канцелярії складалася відомість про кількість грошей, які могли розраховувати губернські комісари для відповідних платежів.
Нерідко губернатори покладали на комісарів поставку фуражу і провіанту для армії і флоту. Губернським комісарам доручалося укладати договори з підрядниками в столиці і стежити за виконанням цих договорів. Сенат не тільки вимагав від губернських комісарів звіту про кількість висланих і недосланних з губернії рекрутів, але і доручав їм після медичного огляду рекрутів, наведених в Москву і Петербург, поміщати хворих в лазарет, а придатних супроводжувати до місця їх призначення, забезпечивши грошима і провіантом. Доросли з іменними списками надсилались до комісара, який їх представляв на "огляд" Сенату. Втікачів, знайти і наведених в столицю, комісари були зобов'язані надсилати в свої губернії, до колишніх їх власникам.
Таким чином, функції губернських комісарів не обмежувалися передачею в губернії іменних і сенатських указів і звітом про їх виконання Сенату. Практична діяльність комісарів вийшла далеко за межі, окреслені указами. Для виконання найрізноманітніших доручень губернським комісарам необхідні були помічники і канцелярські співробітники. Для виконання цих обов'язків до них з губерній висилалися піддячі, а Сенат призначав їм по 10 солдатів для посилок. Так навколо губернських комісарів створювався невеликий адміністративний апарат.
Відповідальність губернських комісарів при Сенаті за невиконання покладених на них обов'язків не була регламентована указами. Але це не означає, що вони не відповідали перед Сенатом і були тільки передавальної інстанцією між ним і губернаторами. На практиці вони несли відповідальність перед Сенатом і за діяльність губернських установ. Досить часто губернських комісарів карали не тільки за їх проступки і нестаранність; але і за проступки губернаторів.
1 ГАФКЕ "Доповіді та вироки Сенату". Кн. 37-я, лл. 265 - 278.