У першій чверті XVIII в. перехід до абсолютизму був прискорений Північноївійною і отримав своє завершення. Саме в петровський правління створюються регулярна армія і бюрократичний апарат державного управління, відбувається як фактичне, так і юридичне оформлення абсолютизму.
Для абсолютної монархії характерні найвищий ступінь централізації, розвинений, повністю залежний від монарха бюрократичний апарат, сильна регулярна армія. Ці ознаки були характерні і для російсь абсолютизму.
У першій чверті XVIII в. виникає і друга опора абсолютної монархії - бюрократичний апарат державного управління.
Органи центральної влади, успадковані від минулого часу (Боярська дума, накази) ліквідуються, з'являється нова система державних установ.
Особливість російського абсолютизму полягала в тому, що він збігся з розвитком кріпацтва, тоді як в більшості країн Європи абсолютна монархія складалася в умовах розвитку капіталістичних відносин і скасування кріпосного права.
Держава, що сформувалося на початку XVIII в. називають поліцейським не тільки тому, що саме в цей період була створена професійна поліція, а й тому, що держава прагнула втручатися в усі сторони життя, регламентуючи їх.
Адміністративним перетворенням сприяв і перенесення столиці в Петербург. Цар хотів мати під рукою необхідні важелі управління, які він часто створював заново, керуючись швидкоплинними потребами. Як і у всіх інших своїх починаннях, Петро при реформі державної влади не зважав російськими традиціями і широко переносив на російський грунт відомі йому за західноєвропейськими вояжам структури і методи управління. Не маючи чіткого плану адміністративних реформ, цар, ймовірно, все ж представляв бажаний образ державного апарату. Це строго централізований і бюрократичний апарат, чітко і швидко виконуючий укази государя, в межах своєї компетенції виявляє розумну ініціативу. Це щось дуже схоже на армію, де кожен офіцер, виконуючи спільний наказ головнокомандуючого, самостійно вирішує свої приватні і конкретні завдання. Як ми побачимо, петровської державній машині було далеко до подібного ідеалу, який проглядався лише як тенденція, хоча і чітко виражена
У першій чверті XVII ст. був здійснений цілий комплекс реформ, пов'язаних з перебудовою центральних і місцевих органів влади і управління, областей культури і побуту, а також відбувається докорінна реорганізація збройних сил. Майже всі ці зміни відбувалися під час правління Петра I і мали величезне прогресивне значення.
Розглянемо реформи вищих органів влади і управління, які пройшли в першій чверті XVIII ст. що прийнято поділяти на три етапи:
1699-1710 рр. - часткові перетворення;
1710-1719 рр. - ліквідація колишніх центральних органів влади і управління, створення Сенату, поява нової столиці;
1719-1725 рр. - утворення нових органів галузевого управління, проведення другої обласної реформи, реформи церковного управління і фінансово-податкової.
1. Реформа центрального управління
Остання згадка про останньому засіданні Боярської думи відноситься До 1704 Виникла в 1699г. Ближняканцелярія (установа, яка здійснювала адміністративно-фінансовий контроль в державі) придбала першорядне значення. Реальною владою володіла засідала в будівлі Ближній канцелярії Консилия міністрів - рада глав найважливіших відомств за царя, який керував наказами і канцеляріями, що забезпечував армію і флот всім необхідним, відав фінансами і будівництвом (після утворення Сенату Ближняканцелярія (1719) і Консилия міністрів (1711) припиняють своє існування).
• "Суд мати нелицемірній, і неправедних суддів карати відібранням честі і всього маєтку, то ж і ябедник хай іде"
• "Дивитися в усій державі витрат, і непотрібні, а особливо марні, залишити".
• "Грошей, як можливо, збирати, понеже гроші суть артерія війни".
Члени Сенату призначалися царем. До його складу спочатку входило всього дев'ять чоловік, які вирішували справи колективно. В основу комплектування Сенату був покладений принцип знатності, а компетентності, вислуги і близькості до царя.
З 1718 по 1722 Сенат став зборами президентів колегій. У 1722 р він був реформований трьома указами імператора. Змінено склад, що включає як президентів колегій, так і сенаторів, колегіям чужих. Указом "Про посади Сенату" Сенат отримав право видавати власні укази.
обер-секретаря поклали на військових: один з штаб-офіцерів армії чергував в Сенаті помісячно для спостереження за порядком, а "хто з сенаторів лаявся або неввічливо надходив, того черговий офіцер заарештовував і відводив до фортеці, даючи, зрозуміло, знати государю".
Нарешті в 1722 р ці функції поклали на спеціально призначеного генерал-прокурора, який "повинен був міцно дивитися, щоб Сенат у своєму званні праведно і нелицемірно надходив", мати нагляд над прокурорами і фіскалами і взагалі бути "оком государевим» і «стряпчим в справах державних ".
Таким чином, цар-реформатор змушений був постійно розширювати створену ним спеціальну систему організованого недовіри і доносів, доповнюючи існуючі органи контролю новими.
Сенат призначив президентів і віце-президентів, визначив штати і порядок роботи. Крім керівників, до складу колегій входили чотири радника, чотири асесора (засідателя), секретар, актуаріус, реєстратор, перекладач і піддячі. Спеціальним указам пропонувалося з 1720 р почати виробництво справ новим порядком.
У 1721 р була створена Вотчина колегія, що замінила Помісний наказ, у веденні якої знаходилося дворянське землеволодіння. На правах колегій були Головний магістрат, який керував міським станом, і Святійший Синод. Його поява свідчило про ліквідацію автономії церкви.
У 1699 р з метою поліпшити надходження в казну прямих податків була заснована Бурмистерская палата, або Ратуша. До 1708 року вона перетворилася в центральне казначейство, замінивши Наказ великої скарбниці. До неї увійшли дванадцять старих фінансових наказів. У 1722 р з єдиної Берг-мануфактур-колегії виділилася Мануфактур-колегія, на яку, крім функцій управління промисловістю, були покладені завдання економічної політики і фінансування. За Берг-колегією залишилися функції гірськдобування і монетної справи.
На відміну від наказів, які діяли на підставі звичаю і прецеденту, колегії повинні були керуватися чіткими правовими нормами і посадовими інструкціями. Найбільш загальним законодавчим актом у цій галузі був Генеральний регламент (1720), який представляв собою статут діяльності державних колегій, канцелярій і контор і визначав склад їх членів, компетенцію, функції, порядок діяльності. Подальший розвиток принципу чиновної, бюрократичної вислуги знайшло відображення в Петрової "Табелі про ранги" (1722). Новий закон розділив службу на цивільну та військову. У ньому було визначено 14 класів, або рангів, чиновників. Кожен отримав чин 8-го класу ставав спадковим дворянином. Чини з 14-го по 9-й теж давали дворянство, але тільки особисте.
Прийняття "табелі про ранги" свідчило про те, що бюрократичне початок в формуванні державного апарату, без сумніву, перемігпочаток аристократичне. Професійні якості, особиста відданість і вислуга стають визначальними для просування по службі. Ознакоюбюрократії як системи управління є вписанность кожного чиновника в чітку ієрархічну структуру влади (по вертикалі) і керівництво ним у своїй діяльності строгими і точними приписами закону, регламенту, інструкції. Позитивними рисами нового бюрократичного апарату стали професіоналізм, спеціалізація, нормативність, негативними - його складність, дорожнеча, робота на себе, негнучкість.
Реформа місцевого управління
Московська включала до свого складу 39 міст,
Ингерманландская (пізніше С. Петербургская) - 29 міст (ще два міста цієї губернії - Ям-бург і Копор'є були віддані у володіння князю Меншикову),
До Київської губернії було приписано 56 міст,
До Смоленської - 17 міст,
До Архангелогородской (пізніше Архангельської) - 20 міст,
До Казанської - 71 міський та сільський населений пункт,
До Азовської губернії, крім 52 міст, були віднесені 25 міст, приписних до корабельних справах
До Сибірської губернії було приписано 26 міст, "так до В'ятці 4 прігородка".
У 1711 р група міст Азовської губернії, приписана до корабельних справах в Воронежі, стала Воронезької губернією. Губерній стало 9. У 1713-1714 рр. число губерній зросла до 11.
Так почалася реформа обласного управління. В остаточному вигляді вона сформувалася тільки до 1719 р напередодні другої обласної реформи.
Обласна реформа, відповідаючи найбільш актуальним потребам самодержавної влади, була в той же час наслідком розвитку бюрократичної тенденції, характерної вже для попереднього періоду. Саме за допомогою посилення бюрократичного елемента в правлінні Петро мав намір вирішувати всі державні питання. Реформа привела не тільки до зосередження фінансових і адміністративних повноважень у руках кількох губернаторів - представників центральної влади, а й до створення на місцях розгалуженої ієрархічної мережі бюрократичних установ з великим штатом чиновників. Колишня система "наказ-повіт" була подвоєна: "наказ (або канцелярія) - губернія - провінція - повіт".
Губернатору підпорядковувалися чотири його безпосередніх підлеглих:
обер-комендант - відповідав за військові справи,
обер-комісар - за грошові збори
обер-правіантмейстер - за хлібні збори,
ландрихтер - за судові справи.
На чолі провінції зазвичай стояв воєвода, в повіті фінансове і поліцейське управління покладалося на земських комісарів, частково обираються повітовими дворянами, частково призначаються згори.
Губернаторам перейшла частина функцій наказів (особливо територіальних), їх кількість була скорочена.
3. Реформа міського управління
Навколо новостворених промислових підприємств, мануфактур, копалень, шахт і верфей з'являлися нові поселення міського типу, в яких стали формуватися органи самоврядування. Уже в 1699 Петро 1, бажаючи надати міському стану, повне самоврядування за типом Заходу, наказав заснувати Бурмистерская палату. У містах стали формуватися органи самоврядування: посадські сходи, магістрати. Стало оформлятися юридично міськестан. У 1720 р в Санкт-Петербурзі було засновано Головний магістрат, якому було доручено "відати все міське стан в Росії".
За регламентом Головного магістрату 1721 р воно стало ділитися на регулярних громадян і "підлих" людей. Регулярні громадяни, в свою чергу, ділилися на дві гільдії:
Перша гільдія - банкіри, купці, лікарі, аптекарі, шкіпери купецьких судів, живописці, іконописці і срібних справ майстра.
Друга гільдія - ремісники, столяри, кравці, шевці, дрібні торговці.
Гільдії управлялися гільдейскіх сходами і старшинами. Нижчий шар міського населення ( "обретающиеся в наймах, в чорних роботах і тим подібні") вибирав своїх старост і десяцьких, які могли доносити магістрату про свої потреби і просити їх про задоволення.
За європейським зразком створювалися цехові організації, в яких перебували майстри, підмайстри і учні, керовані старшинами. Всі інші городяни в гільдії не ввійшли і підлягали поголовної перевірці з метою виявлення серед них втікачів і повернення їх на колишні місця проживання.
Розподіл на гільдії виявилася найчистішої формальністю, так як проводили його військові ревізори, насамперед дбали про збільшення числа платників подушного податку, довільно включали в члени гільдій і осіб, які не мають до них відношення. Поява гільдій і цехів означало, що корпоративні початку протиставлялися феодальним принципам господарської організації.
В результаті Петровських реформ до кінця першої чверті
XVIII ст. склалася наступна система органів влади і управління.
Вся повнота законодавчої, виконавчої, і судової влади зосередилася в руках Петра, який після завершення Північної війни отримав титул імператора. У 1711р. був створений новий вищий орган виконавчої і судової влади - Сенат, який мав і значними законодавчими функціями. Він принципово відрізнявся від свого попередника - Боярської думи.
Члени ради призначалися імператором. У порядку здійснення виконавчої влади Сенат видавав укази, що мали силу закону. У 1722 на чолі Сенату був поставлений генерал-прокурор, на якого покладався контроль за діяльністю всіх урядових установ. Генерал-прокурор повинен був виконувати функції "ока держави". Цей контроль він здійснював через прокурорів, що призначаються в усі урядові установи. У першій чверті XVIII в. до системи прокурорів додалася система фіскалів, очолювана обер-фіскалом. В обов'язки входило фіскалів донесення про всі зловживання установ та посадових осіб, які порушували "казенний інтерес".
Ніяк не відповідали новим умовам і завданням наказова система, що склалася при Боярської думи. Виниклі в різний час накази сильно відрізнялися за своїм характером і функцій. Розпорядження і укази наказів часто суперечили один одному, створюючи неймовірну плутанину і надовго затримуючи вирішення нагальних питань.
Замість застарілої системи переказів в 1717-1718 рр. було створено 12 колегій.
Створення системи колегій завершило процес централізації і бюрократизації державного апарату. Чіткий розподіл відомчих функцій, розмежування сфер державного управління і компетенції, єдині норми діяльності, зосередження управління фінансами в єдиній установі - все це істотно відрізняло новий апарат від наказовій системи.
До вироблення регламентів були залучені іноземні правознавці, був врахований досвід державних установ Швеції і Данії.
Подальший розвиток принципу чиновної, бюрократичної вислуги знайшло відображення в Петрової "Табелі про ранги" (1722).
Прийняття "табелі про ранги" свідчило про те, що бюрократичне початок в формуванні державного апарату, без сумніву, перемігпочаток аристократичне. Професійні якості, особиста відданість і вислуга стають визначальними для просування по службі. Ознакоюбюрократії як системи управління є вписанность кожного чиновника в чітку ієрархічну структуру влади (по вертикалі) і керівництво ним у своїй діяльності строгими і точними приписами закону, регламенту, інструкції. Позитивними рисами нового бюрократичного апарату стали професіоналізм, спеціалізація, нормативність, негативними - його складність, дорожнеча, робота на себе, негнучкість.
Підготовка кадрів для нового державного апарату стала здійснюватися в спеціальних школах і академіях в Росії і за кордоном. Ступінь кваліфікації визначалася не тільки чином, але і освітою, спеціальною підготовкою.
У 1708 - 1709 рр. була розпочата перебудова органів влади і управління на місцях. Країна була розділена на 8 губерній, розрізнялися за територією та кількістю населення. На чолі губернії стояв призначається царем губернатор, зосереджували в своїх руках виконавчу і судову владу. При губернаторі існувала губернська канцелярія. Але становище ускладнювалося тим, що губернатор підкорявся не тільки імператора і Сенату, а й усім колегіям, розпорядження та укази яких часто суперечили один одному.
В результаті адміністративних перетворень в Росії було завершено оформлення абсолютної монархії. Цар отримав можливість необмежено і безконтрольно керувати країною за допомогою повністю залежних від нього чиновників. Необмежена влада монарха знайшла законодавче вираження в 20-м артикул Військового статуту і Духовному регламенті: влада монархів є самодержавна, яким коритися сам бог велить. Визнанням утвердився в Росії абсолютизму є прийняття
в 1721 р Петром 1 титулу імператор а й найменування "Великий".
До найважливіших ознаками абсолютизму відносяться бюрократизація апарату управління і його централізація. Нова державна машина в цілому працювала набагато ефективніше старої. Але в неї була закладена "міна уповільненої дії" - вітчизняна бюрократія. Е.В. Анісімов у книзі "Час петровських часів" пише:
"Бюрократія - необхідний елемент структури держави нового часу. Однак в умовах російського самодержавства, коли нічим і ніким не обмежена воля монарха - єдине джерело права, коли чиновник не відповідальний ні перед ким, окрім свого начальника, створення бюрократичної машини стало і своєрідною" бюрократичної революцією ", в ході якої був запущений вічний двигун бюрократії". (Указ. Соч. С. 275)
Реформи центрального і місцевого управління створили зовні струнку ієрархію установ від Сенату - в центрі до воєводської канцелярії - в повітах.
- Історія державного управління в Росії:
- Підручник для вузів / Під ред. Проф. А.Н. Маркової.
- Соловйов С.М. Про історію нової Росії.
Схожі статті