Уткін Е. А. Денисов А. Ф.
Однією з основних цілей державних органів влади є забезпечення необхідних умов для життєдіяльності населення. Набір найважливіших типів потреб громадян будь-якої держави, які реалізуються в процесі їх життєдіяльності, практично не залежить від галузей спеціалізації території. Незалежно від того, що виробляється на підприємствах, даний набір залишається практично незмінним і включає в себе такі потреби, як харчування, житло, робота, духовний та фізичний розвиток, виховання і навчання дітей, спеціальну освіту, охорона здоров'я, різні матеріальні блага і послуги, транспортні засоби для переміщення, засоби зв'язку для передачі і отримання інформації і т.п.
З точки зору органів управління на даний набір потреб населення накладається ряд обов'язкових вимог:
- повнота, тобто охоплення всіх типів раціональних потреб;
- сталість відтворення з якісними змінами;
- комплексність (тобто задоволення раціональних потреб повинно бути збалансованим, і низький рівень задоволення однієї потреби не може бути компенсований вищим рівнем задоволення інших).
Кожен тип потреб населення можна представити у вигляді підсистеми, функцією якої є задоволення відповідної потреби. Диспропорції в розвитку даних підсистем призводять до зниження можливості бути реалізованим головної мети суспільства. Брак продовольства не можна замінити надлишком одягу. Відповідно, провал у розвитку однієї з функцій сприймається суспільством як невдалий розвиток всього суспільства.
Розвиток системи здійснюється як кількісно, так і якісно. При кількісному розвитку відбувається просте відтворення існуючих елементів і об'єктів системи, наприклад, будівництво однотипних торгових кіосків. Після певного накопичення кількісних змін в системі виникає потреба в якісному розвитку, в переході на новий рівень. Так, коли кіоски перестають відповідати потребам населення, або вільного місця для їх будівництва не залишилося, виникає або зупинка в розвитку торгової мережі поселення, або починається будівництво більших торгових точок, які будуть представляти якісно новий етап у розвитку.
Під проблемою розуміється не просто брак або надлишок будь-якого ресурсу, але систематично відтворюється диспропорція між різними аспектами розвитку. При стійкому відтворенні в регіоні на кожному новому етапі тій чи іншій диспропорції виникає необхідність в зовнішньому коректує дії або в координації зусиль усіх елементів системи щодо усунення дисбалансу. До найважливіших типам проблем можна віднести:
Невідповідність у вимогах до розвитку регіону як елемента вищестоящої системи і як цілісної самостійної системи. Проблема виникає тоді, коли зовнішні цілі, поставлені вищим рівнем управління, вступають в протиріччя з цілями і потребами населення нижчої системи.
Диспропорції між окремими функціональними підсистемами, що утрудняють виконання основних цілей системи. Наприклад, недостатня розвиненість транспортної системи в регіоні не дозволить населенню і вантажам переміщатися по території з необхідною оперативністю.
Диспропорції всередині підсистем, що утрудняють реалізацію функцій окремих підсистем. Наприклад, через дуже малої частки громадського транспорту і високу частку особистого транспорту транспортна система в цілому працює недостатньо ефективно.
Невідповідність масштабу, якості та складності організаційних структур системи масштабами або якості її розвитку. Якщо перші три проблеми можна віднести до розряду технічних, мають рішення в вигляді підтримки необхідних пропорцій між функціональними підсистемами в рамках певних безпечних параметрів, то четверта проблема виявляється значно складнішим для виявлення і знаходження її рішення. Вона виникає в процесі розвитку системи, коли старі об'єкти інфраструктури і організації не задовольняють зрослим потребам. Наприклад, в селі, що розрослася до великого поселення, для забезпечення нормальної роботи буде недостатньо вирити десяток нових колодязів, а потрібно використовувати якісно новий елемент - водогінну вежу систему водопроводу. Також, на якомусь етапі розвитку місту потрібно будівництво не нових медпунктів, а спеціалізованих клінік.
- через постановку цілей і функцій;
- через завдання певних очікуваних результатів;
- через видачу обмежень по ресурсах, елемент при цьому сам здійснює вибір оптимальних дій.
Між різними рівнями системи здійснюється розподіл повноважень, відповідальності і функцій по вертикалі влади. В рамках закріплених за ними повноважень елементи системи мають право самостійного прийняття управлінських рішень. Вищий рівень управління має право втручатися в поточну діяльність нижчестоящого рівня тільки в тому випадку, коли останній не справляється з виконанням своїх функцій. Елементи одного рівня управління можуть безпосередньо взаємодіяти за рішенням своїх завдань минаючи вищий рівень управління. Взаємодія між рівнями системи за межами існуючого розподілу повноважень і функцій (наприклад, з питання делегування певної функції) здійснюється на договірній основі.
Будь-який рівень територіального управління характеризуються виконанням деякого об'єму конкретних видів управлінських робіт, тобто можна говорити про приналежність до кожного рівня структури деякого ряду конкретних функцій. Сукупність конкретних функцій територіального управління є основною характеристикою рівня управління. Першоосновою для їх виділення є цілі і завдання кожного конкретного рівня територіального управління. Кожен рівень формує свій вектор цілей, узгоджується з векторами вищих рівнів.
Серед основних завдань можна виділити:
- створення і підтримання сприятливих умов для нормального господарювання на території (виробнича інфраструктура, транспортна інфраструктура, зв'язок);
- контроль за використанням природних ресурсів і станом навколишнього середовища.
Крім того, всі рівні управління повинні:
- регулювати використання різних механізмів господарювання;
- виступати як органи громадського, суспільного підприємництва, які здійснюють функції по організації і підтримці збиткових або малорентабельних, але необхідних для населення підприємств (наприклад, комунальне господарство);
- органи управління проводять політику розвитку відсталих районів території (будівництво промислових підприємств, створення нових робочих місць і т.п.);
- організацію посередницьких, інформаційних, впроваджувальних та інших послуг різним споживачам (підприємствам і т.п.);
- проведення природоохоронних заходів.
- товари і послуги, специфіка яких зумовлює неможливість надання таких за допомогою ринкових механізмів (наприклад, послуги правоохоронного характеру), в подібних сферах приватні фірми можуть запропонувати дуже мало, і тому державний сектор повинен сам надавати такі послуги і змусити кожного оплачувати їх шляхом оподаткування;
- товари і послуги, для яких неминуча природна монополія, що виникає з технічних особливостей самого товару або територіальної обмеженості ринку, а конкуренція призводить до нераціональності використання ресурсів (наприклад, комунальні послуги, енергетика і т.п.), в цьому випадку монополія з боку держави необхідна для того, щоб запобігти експлуатацію свого становища приватними фірмами шляхом встановлення високих цін і надання послуг низької якості.
Органи влади суб'єктів Федерації повинні координувати і регулювати діяльність муніципальних органів влади. Не всі функції з надання послуг населенню можуть бути довірені муніципальному рівню управління. Місцеві органи влади можуть не брати до уваги наслідки надання ними послуг, що виникають у ставленні населення інших районів. Тому передавати їм функцію надання послуг там, де це може спричинити за собою широкомасштабні наслідки, недоцільно. Крім того, часом виникають ситуації, коли користь для сусідніх територіальних утворень від дій одного з муніципалітетів досить велика, але не приймається їм в розрахунок. В результаті місцеві органи влади можуть надавати цю послугу в недостатньому обсязі. Тому будівництво магістральних доріг, великих об'єктів інфраструктури повинно здійснюватися з максимальним урахуванням інтересів регіону, або навіть країни.
Розподіл конкретних функцій в структурах управління суб'єкта Федерації слід проводити з урахуванням системи територіального управління в цілому. Формування і розподіл функцій і завдань за рівнями структури територіального управління має йти як знизу, від об'єкта управління, так і зверху, від суб'єкта управління. Зверху розподіл функцій проводиться виходячи з глобальної, цільової функції вищого рівня управління територіальної структури з подальшим формуванням цілей для нижчих рівнів; при русі знизу розподіл функцій здійснюється виходячи з конкретних завдань, які вимагають свого вирішення. Завдання, які нижчий рівень управління не здатний ефективно вирішити самостійно, передаються вищестоящому рівню управління.
Під розподілом функцій і завдань не слід розуміти просте делегування повноважень від вищих рівнів до нижчестоящим і назад. Даний процес являє собою спільну роботу представників різних рівнів територіального управління, населення щодо розмежування та узгодження завдань, функцій між рівнями територіального управління. Практика показала, що безсистемний процес укладення договорів про розмежування повноважень між двома окремо взятими рівнями управління - Федеральним центром і окремо взятими областями України без врахування інтересів інших рівнів і суб'єктів управління, знімаючи деяку політичну напруженість, одночасно посилив існуючі протиріччя в сфері управління.
При переважно централізованому формулюванні функцій і завдань виникає небезпека додання структурі зайвих або нездійсненних функцій, зайвої бюрократизації верхніх рівнів системи управління. У той же час при децентралізованому формулюванні функцій і завдань виникає небезпека ігнорування важливих стратегічних цілей і завдань внаслідок неможливості окремої частини системи охопити і усвідомити цілі системи в цілому, і концентрації зусиль лише на виконанні місцевих функцій.
При розподілі слід виходити з того, що в сферу обов'язкової компетенції органів управління не повинні входити функції, які не відповідають цілям територіального управління і які реалізуються через ринкові відносини самостійними господарюючими суб'єктами.
У зв'язку з цим основним правилом розподілу безлічі функцій в структурах територіального управління виступає принцип субсидіарності, згідно з яким розподіл функцій необхідно починати з дослідження можливості їх реалізації приватними виробниками, в разі їх неефективності - нижнім рівнем територіальної структури управління, найбільш наближеним до населення і т.д .
Наявність певної функції у відповідного рівня територіального управління обумовлюється неможливістю або неефективністю (і навіть руйнівних) її реалізації через ринкові відносини або нижчими рівнями управління. У той же час з боку підприємств, населення існує потреба в здійсненні такої функції на даній території. При цьому населенню байдуже, яким рівнем територіальної структури управління ця потреба буде задовольнятися.
Слід враховувати ряд важливих положень, що характеризують взаємини між рівнями управління:
- верхній рівень управління повинен мати справу з більш великими підсистемами або з більш широкими аспектами діяльності територіальної системи господарства в цілому;
- верхній рівень має справу з більш довгостроковими аспектами поведінки територіальної системи;
- функції на верхніх рівнях менш структуровані і деталізовані, містять більше невизначеностей і більш важкі для формалізації;
- період прийняття рішень по функціям верхніх рівнів управління більше, ніж для нижніх рівнів;
- в діяльності верхніх рівнів в більшій мірі здійснюються функції координування і узгодження, а діяльність нижніх рівнів характеризується переважно виконанням оперативно-господарських функцій.
Таким чином, були виділені основні критерії віднесення конкретної функції до певного рівня управління. Критерії доповнюються кількісними характеристиками, які повинні задовольняти як споживачів результатів реалізації конкретної функції (об'єктів управління), так і той рівень структури територіального управління, який реалізують функцію (суб'єкт управління).
Потреба об'єктів управління характеризується ступенем задоволеності при реалізації конкретної функції за кількісними, якісними, тимчасовим, територіальним, вартісним та іншим параметрам реалізованої функції. Основною оцінкою можливості реалізації певної функції з боку суб'єкта управління, тобто відповідної структури територіального управління, є рівень компетенції при реалізації функції, який характеризується достатністю інформаційних, фінансових, матеріальних, трудових ресурсів. Крім того, важливою оцінкою з боку суб'єкта управління є оцінка економічної і технічної ефективності реалізації конкретної функції.
Таким чином, можна сформулювати основні принципи, яких необхідно дотримуватися при розподілі функцій між рівнями структури територіального управління:
- принцип субсидіарності, тобто максимальне наближення конкретної функції територіального управління до споживача функції;
- принцип достатності повноважень, тобто повноваження рівня управління, що реалізує функцію, повинні бути необхідними і достатніми для її ефективної реалізації;
- принцип відповідності повноважень і відповідальності, тобто відповідальність за виконання певної функції не повинна перевищувати обсяг наданих повноважень, але і не повинна бути менше цих повноважень;
- принцип забезпеченості ресурсами, тобто реалізація конкретної функції на відповідному рівні територіального управління повинна бути забезпечена необхідними інформаційними, матеріальними, фінансовими, трудовими ресурсами.
Після формулювання безлічі конкретних функцій територіального управління можна перейти до їх розподілу між рівнями структури територіального управління.
Спочатку визначається необхідність управління конкретною функцією з боку системи територіального управління, тобто коли реалізація функції без втручання органів територіального управління неможлива. Якщо така необхідність існує, то далі оцінюється можливість реалізації кожної функції на різних рівнях системи територіального управління, рухаючись від нижніх рівнів до верхніх. При цьому оцінка ефективності реалізації конкретної функції на кожному рівні структури визначається за різними показниками технічної і економічної ефективності. Конкретна функція закріплюється за тим рівнем структури, який має можливість забезпечити найбільшу ефективність реалізації.
Періодично необхідно проводити експертну оцінку ступеня задоволеності об'єкта управління реалізацією кожної конкретної функції територіального управління, і ефективність її здійснення. У разі необхідності функції повинні делегуватися на той рівень управління, який зможе виконувати функцію більш ефективно.