ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Конституційний Суд Російської Федерації у складі Голови В.Д. Зорькін, суддів К.В. Арановского, А.І. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиєва, Ю.М. Данилова, Л.М. Жаркова, С.М. Казанцева, С.Д. Князєва, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчікова, С.П. Мавріна, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкін, О.С. Хохрякової, В.Г. Ярославцева,
за участю представника громадян США Н.Д. Ворд і П.Д. Олдхема - адвокатів С.А. Голубка і М.Ю. Жирової, повноважного представника Державної Думи в Конституційному Суді Російської Федерації Т.В. Касаєве, представника Ради Федерації - кандидата юридичних наук О.Ю. Єгорової, повноважного представника Президента Російської Федерації в Конституційному Суді Російської Федерації М.В. Кротова,
розглянув у відкритому засіданні справу про перевірку конституційності положень частини 1 і пункту 2 частини 2 статті 20 Федерального закону "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації".
Приводом для розгляду справи з'явилися скарги громадян США Н.Д. Ворд і П.Д. Олдхема. Підставою для розгляду справи стала невизначеність у питанні про те, чи відповідають Конституції Російської Федерації оспорювані заявниками законоположення.
Оскільки обидві скарги стосуються одного і того ж предмета, Конституційний Суд Російської Федерації, керуючись статтею 48 Федерального конституційного закону "Про Конституційний Суд Російської Федерації", поєднав справи за цими скаргами в одному провадженні.
Заслухавши повідомлення судді-доповідача К.В. Арановского, пояснення представників сторін, виступи запрошених на засідання представників: від Міністерства юстиції Російської Федерації - М.А. Мельникової, від Міністерства внутрішніх справ Російської Федерації - Г.В. Мар'яна, від Генерального прокурора Російської Федерації - Т.А. Васильєвої, дослідивши подані документи і інші матеріали, Конституційний Суд Російської Федерації
Таким чином, виходячи з вимог статей 3, 36, 74, 96 і 97 Федерального конституційного закону "Про Конституційний Суд Російської Федерації", взаємопов'язані положення частини 1 та пункту 2 частини 2 статті 20 Федерального закону "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації "є предметом розгляду Конституційного Суду Російської Федерації у цій справі остільки, оскільки на їх підставі вирішується питання про місце перебування іноземного громадянина (особи без громадянства), за яким він зобов ан встати на міграційний облік, і про притягнення до юридичної відповідальності за невиконання цього обов'язку.
Відповідно, оскільки міграційний облік утворює, за загальним правилом, обов'язкова умова законного перебування іноземного громадянина (особи без громадянства) на території Російської Федерації, недотримання якого може спричинити застосування до нього заходів державного примусу, Федеральний закон "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації "зобов'язує іноземного громадянина (особа без громадянства) стати на облік за місцем перебування в порядку і на умовах, встановлених відповідно цим Законом або міжнародним договором Російської Федерації (частина 1 статті 20), а при здійсненні міграційного обліку - представляти достовірні відомості і здійснювати інші юридично значимі дії, встановлені цим Законом, іншими федеральними законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами Російської Федерації (частина 1 статті 7), тобто прямо вказує в якості носія обов'язки по міграційному обліку іноземного громадянина (особа без громадянства), тимчасово перебуває в Російській Федерації.
У той же час названий Федеральний закон покладає і на приймаючу сторону ряд конкретних обов'язків в рамках встановленого порядку міграційного обліку: саме приймаюча сторона, якій іноземний громадянин (особа без громадянства) пред'являє документ, що засвідчує його особу, а також міграційну карту, подає до органу міграційного обліку повідомлення про прибуття в місце перебування іноземного громадянина (особи без громадянства), крім випадків, коли документально підтверджені поважні причини перешкоджають їй і повнити цей обов'язок, а іноземний громадянин (особа без громадянства) повинен сам подати відповідне повідомлення, або коли він має право це зробити з письмової згоди приймаючої сторони, або коли у нього є у власності житлове приміщення на російській території, яке він має право заявити як місце свого перебування, і саме приймаюча сторона передає іноземному громадянину (особі без громадянства) відривну частину бланка зазначеного повідомлення, відмітка в якій органу міграційного обліку є підтвердженням в нання дій, необхідних для його постановки на облік за місцем перебування (підпункт "а" пункту 1 і пункт 2 частини 2, частини 3, 3 1. 4 і 7 статті 22).
Як випливає з наведених положень Федерального закону "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації" у взаємозв'язку з частиною 1 його статті 24, згідно з якою особи, винні в порушенні законодавства про міграційний облік, несуть відповідальність відповідно до законодавства Російської Федерації , в регулюванні відносин, що виникають при здійсненні міграційного обліку, має місце поєднання сформульованої, по суті, в якості загального принципу обов'язки іноземних громадян та осіб без громадянства, які тимчасово перебувають в Російській Федерації, встати на міграційний облік за місцем перебування і конкретні обов'язки приймаючої їх сторони. Тим самим передбачається обов'язок іноземного громадянина (особи без громадянства) як самому здійснювати необхідні дії, якщо це випливає з нормативного регулювання даних відносин, так і проявляти належну зацікавленість у скоєнні необхідних дій приймаючою стороною, а також не змінювати без належного повідомлення уповноваженого органу то місце перебування , за яким приймаюча сторона здійснила його міграційний облік.
Разом з тим в силу правових принципів справедливості та пропорційності відповідальність особи за невиконання обов'язків, що полягає в здійсненні певних юридично значимих дій, може мати законні підстави, якщо вчинення відповідних дій покладено саме на нього. Виходячи з цього частина 2 статті 24 Федерального закону "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації" закріплює правило, згідно з яким іноземні громадяни (особи без громадянства), які не поставлені на міграційний облік за місцем перебування, не підлягають відповідальності за порушення правил міграційного обліку, крім випадків, коли іноземний громадянин (особа без громадянства) зобов'язаний сам подати відомості про місце свого перебування. Дане законоположення, спрямоване на уникнення несправедливого залучення іноземних громадян (осіб без громадянства) до відповідальності за порушення законодавства про міграційний облік, проте - беручи до уваги поєднання нормативно закріплених обов'язків іноземного громадянина (особи без громадянства), яка приймає, - не дає однозначної відповіді на питання, чи несе іноземний громадянин (особа без громадянства) відповідальність за порушення правил міграційного обліку, якщо приймаюча сторона представила в орган міграційного обліку повідомлення про його прибуття в місце перебування і він на міграційний облік було поставлено, але фактично проживає в іншому місці, ніж вказане в повідомленні.
Разом з тим Російська Федерація має право визначати в законі значущі правові умови присутності іноземних громадян і осіб без громадянства на своїй території, дотримання яких є підтвердженням їх законного перебування на території Росії. До їх числа відноситься наявність в іноземного громадянина (особи без громадянства), які постійно або тривалий час (понад три роки) проживає в Росії, житла на законних підставах, - в іншому випадку, як випливає з підпункту 9 пункту 1 статті 9 Федерального закону "Про правове становище іноземних громадян у Російській Федерації ", йому може бути відмовлено у видачі посвідки на тимчасове проживання, а вже наявний у нього посвідка на проживання може бути анульований. Однак ця вимога не входить в режим тимчасового перебування іноземного громадянина (особи без громадянства) в Російській Федерації, як він визначений статтею 5 названого Федерального закону.
У випадках, коли місцем тимчасового перебування є певне приймаючою стороною житлове приміщення, знаходження в ньому іноземного громадянина (особи без громадянства) не означає набуття ним самостійного права користування цим житловим приміщенням, що не розходиться з витікаючими з Конституції Російської Федерації гарантіями захисту житлових прав - в тій мірі, в якій вони за своєю природою застосовні до іноземним громадянам та особам без громадянства, які тимчасово перебувають в Російській Федерації. Відповідно, розміщення приймаючою стороною іноземного громадянина (особи без громадянства) в житловому приміщенні в якості місця перебування не зобов'язує її до формального закріплення правових підстав, за якими відповідно до російського цивільного та житлового законодавства виникає суб'єктивне право користування цим житловим приміщенням.
Більш того, в положеннях Федерального закону "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації" не простежується однозначна нормативна прив'язка місця перебування іноземного громадянина (особи без громадянства) до приміщення, яке використовується ним саме для проживання.
Таким чином, положення частини 1 та пункту 2 частини 2 статті 20 Федерального закону "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації" можуть розумітися і як допускають можливість постановки тимчасово перебуває в Росії іноземного громадянина (особи без громадянства) на міграційний облік за місцем знаходження приймаючої сторони - по крайней мере, установи, організації, якщо що зв'язують їх правовідносини (притому що неясно, які саме, крім трудових) передбачають участь в діяльності цих заснований ия, організації в місці їх знаходження, і як зобов'язання до постановки тимчасово перебуває в Росії іноземного громадянина (особи без громадянства) на міграційний облік виключно за місцем його фактичного проживання, якщо такий є.
Про невизначеності наведеного нормативного регулювання, при введенні якого федеральний законодавець повинен був або врахувати усталене в російській правовій системі розуміння місця перебування фізичної особи, або, якщо стосовно до міграційного обліку він мав на увазі інше, висловити специфіку відповідних правовідносин більш чітко й однозначно, свідчить і судова практика (в тому числі судові акти, винесені у справах заявників) тлумачення поняття "місце перебування, за яким здійснюється міграційний облік ".
При невизначеності використовуваного в Федеральному законі "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації" поняття "місце перебування" - в контексті встановлених названим Федеральним законом загального обов'язку іноземного громадянина (особи без громадянства) встати на міграційний облік і конкретних обов'язків приймаючої сторони по постановці його на облік за місцем перебування - іноземний громадянин (особа без громадянства), при тому, що він позбавлений можливості усвідомлювати протиправність своєї поведінки, виражається в проживанні в іншому, ніж документально зафіксоване при його міграційний облік, приміщенні, наражається на ризик бути залученими до юридичної відповідальності.
Беручи до уваги, що міграційний облік носить, по суті, повідомний характер, обов'язок стати на міграційний облік може бути виконана іноземним громадянином (особою без громадянства), а необхідні дії - здійснені приймаючою стороною: для цього потрібно всього лише оформлення відповідних документів і вступ в правовідносини з уповноваженим органом. Тому при сумлінності іноземного громадянина (особи без громадянства), яка приймає, у частині дотримання міграційних правил неналежне виконання обов'язків по міграційному обліку або невчинення необхідних дій можуть бути пов'язані не з нерозмірністю пред'являються до них вимог, а виключно з недостатньо ясним вираженням цих вимог в тексті закону . Відповідно, за таких умов положення статей 2, 18 і 55 Конституції Російської Федерації, що не допускають в їх взаємозв'язку тлумачення закону з обмежувальними (обтяжливими) наслідками для прав і свобод людини і громадянина, в тому числі для права на свободу пересування, не можуть бути для правоприменителя критерієм вибору одного з можливих його тлумачень.
6. У випадках, коли тлумачення правової норми офіційними актами державних, в тому числі судових, органів не усуває - внаслідок наявності різних варіантів її інтерпретації - неясність правового регулювання, при вирішенні питання про те, який з цих варіантів застосуємо для встановлення прав і обов'язків учасників відповідних правовідносин, необхідно виходити з конституційних принципів рівності і справедливості, а також вимоги формальної визначеності норм, з тим щоб уникнути порушення основних засад прав вого регулювання і правозастосування, що випливають із статей 1 (частина 1), 18, 19 (частини 1 і 2), 46 (частини 1 і 2) і 55 (частина 3) Конституції Російської Федерації.
2. Федеральним законодавцю слід - виходячи з вимог Конституції Російської Федерації і з урахуванням правових позицій Конституційного Суду Російської Федерації, викладених у цьому Постанові, - негайно вжити заходів щодо усунення невизначеності нормативного змісту частини 1 і пункту 2 частини 2 статті 20 Федерального закону "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації ".
3. Надалі до внесення до Федерального закону "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації" належних змін, що випливають з цієї Постанови:
у всіх інших випадках іноземні громадяни та особи без громадянства повинні, якщо в названому Федеральному законі прямо не вказані інші правила міграційного обліку, вставати на облік за місцем перебування в місці їх фактичного проживання.
4. Правозастосовні рішення у справах громадян США Ворд Нефеноіла Джозефа і Олдхема Паркера Дрейка, засновані на положеннях частини 1 і пункту 2 частини 2 статті 20 Федерального закону "Про міграційний облік іноземних громадян та осіб без громадянства в Російській Федерації" в тій мірі, в якій ці положення визнані цією Постановою, що не відповідають Конституції Російської Федерації, підлягають перегляду в установленому порядку відповідно до критеріїв, визначених цією Постановою.
5. Ця Постанова є остаточною, оскарженню не підлягає, набирає чинності негайно після проголошення, діє безпосередньо і не вимагає підтвердження іншими органами і посадовими особами.
Конституційний Суд Російської Федерації