Історично судова влада виникла набагато раніше, ніж прокуратура.
У Стародавній Греції і в Стародавньому Римі потерпілий від злочину або цивільно-правового
делікту сам збирав докази і підтримував звинувачення перед судом
або запрошував для цього ораторів. У більш пізній період історії Риму
(I-IV століття н. Е.) Кримінальне переслідування здійснювали чиновники імператора.
У ранньому обвинувальному процесі (VIII-XIII століття н. Е.) З його ордалія
і поєдинками знову-таки суперечка вели рівноправні сторони при відсутності
розшуку і прокурорського нагляду. В епоху інквізиції (XIII-XVIII століття)
також не знайшлося місця прокурорського нагляду, оскільки інквізитор здійснював
і розшук, і кримінальне переслідування, і суд (функції обвинувачення, захисту
і вирішення справи були злиті в одній особі). Прокуратура з'явилася лише
в XIII-XIV століттях у Франції в зв'язку з боротьбою королівської влади проти
свавілля феодалів і сепаратизму (ордонанс короля ФіліппаIV1302года).
Вона була інструментом становлення і зміцнення абсолютизму [1].
При Павлові I генерал-прокурор був одночасно міністром юстиції, міністром
фінансів і міністром внутрішніх справ. Потім він став тільки міністром
юстиції, т. е. належав до виконавчої влади, хоча і наглядав
за судом.
Звід російських Законів 1832, +1842 і 1857 років називав прокурорів
і стряпчих «стягувачами покарання. і разом з тим захисниками невинності »,
вимагав від них «спостереження за ходом наслідків» і вказував, що «ретельному
чування їх підлягає дивитися за правосуддям »[7].
Ситуація докорінно змінилася в результаті судової реформи 1864 року.
Найважливішими рисами реформи, зокрема, були: відділення судової влади
від виконавчої і законодавчої; позбавлення прокуратури наглядових повноважень;
покладання на прокурорів лише обов'язки кримінального переслідування шляхом
керівництва дізнанням і підтримання державного обвинувачення в судах;
установа прокуратури при судах (окружних судах, судових палатах і
Сенаті, який став тільки судовим органом); поєднання в одній особі
функцій генерал-прокурора і міністра юстиції, яке свідчило про
приналежності прокуратури до виконавчої влади; усунення прокурорського
нагляду за судами і судовими слідчими. Однак судова реформа1864года
в Росії спиралася на концепцію, хоча і визнає поділ влади,
але вважають, що всі вони, як гілки дерева, мають підставою могутній
стовбур - самодержавство. Вироки виносилися ім'ям Імператора, і він же
стверджував їх у випадках скоєння особливо небезпечних злочинів.
Революція 1917 року змела царську судову систему, а з нею і прокуратуру.
Були створені нові суди, але прокуратури протягом перших чотирьох років
радянської влади не було. У судах виступали правозахисники та члени колегій
обвинувачів при виконкомах [8].
Свавілля місць, роздробленість влади, сепаратизм - все це спонукало
створити єдину централізовану систему нагляду за законністю. ВЦВК
постановою від 28 травня 1922 року затвердив перше Положення про прокурорський
нагляд в РРФСР, яке заклало основи радянської прокуратури на багато
роки. Воно передбачало: нагляд за законністю дій всіх органів
влади, господарських установ, громадських організацій та приватних
осіб (загальний нагляд); нагляд за слідством і дізнанням; підтримання обвинувачення
в суді; спостереження за правильністю утримання ув'язнених під вартою [9].
Поступово розширювалася компетенція прокурора Верховного суду СРСР,
який отримав право спостерігати за законністю постанов наркоматів
та інших центральних установ СРСР (крім ЦВК і РНК СРСР) з внесенням
уявлень з приводу виявлених порушень в Пленум Верховного суду
СРСР; спостерігати за законністю постанов ЦВК союзних республік;
наглядати за законністю судових рішень (розділ II Положення про Верховний
суді СРСР і прокуратурі Верховного суду СРСР) [12].
У період сталінських репресій роль прокуратури (і судів) була принижена.
Однак прокурори входили до складу квазісудовий органів - «трійок», які розглядали
справи «ворогів народу».
Положення про прокурорський нагляд в СРСР від 24 травня 1955 року народження, прийняте
в умовах подолання культу особи і відновлення демократичних
форм правління, визначило основні напрямки діяльності прокуратури,
зокрема зберегло загальний нагляд, нагляд за законністю при виробництві
попереднього розслідування, а також нагляд за законністю судових
рішень, виконання вироків, тримання заарештованих в місцях позбавлення
волі.
У період перебудови з'явилася велика кількість суперечливих нормативних
актів, робилися спроби невірно тлумачити і обійти закон. В
зв'язку з цим на перше місце в роботі прокуратури висунувся загальний нагляд.
М. С. Горбачов, виступаючи на XIX Всесоюзній конференції КПРС, сказав,
що «недооценивался загальний нагляд прокуратури і що необхідно усунути.
перекіс, поставивши завдання повернутися до ленінської позиції і затвердити в
Як головної функції прокурорів нагляд за повсюдним і точним
розумінням і застосуванням радянських законів »[15].
Викладене проливає світло на ту обставину, що прокуратура виявилася
включеної в главу 7 Конституції РФ, що іменується «Судова влада». їй
і належить там бути, якщо її функції, як замишлялося, були б обмежені
кримінальним переслідуванням і підтриманням обвинувачення в судах.
Наводяться приголомшливі цифри обсягу общенадзорной роботи: за півтора
року виявлено та в основному усунуто 400 тисяч порушень різних законів,
за два роки за протестами прокурорів скасовано понад 120 тисяч суперечать
законодавству актів органів представницької і виконавчої влади [24].
Такого роду цифри наводяться як аргумент, який нібито підтверджує корисність
і ефективність загального нагляду. Насправді вони підтверджують зворотне.
За нинішньої чисельності прокуратури сумлінне виконання цього
обсягу роботи просто неможливо.
Прокурор не в змозі охопити загальним наглядом всі галузі промисловості,
сільського господарства та ін. де, за наявними даними, порушений закон.
Спеціалізація прокурорів утруднена через нестачу кадрів. Тому
прокурори нерідко доручають загальнонаглядової перевірки ревізорам і іншим
фахівцям. Проводиться щось на зразок загальнонаглядової розслідування, але
чужими руками. Причому явка ревізора або спеціаліста за викликом прокурора
і проведення ними відповідних робіт розглядаються як їх обов'язок,
невиконання якої тягне за собою відповідальність за ст. 17.7 КоАП (неподання
необхідних документів, відмова від дачі пояснень, неявка за викликом прокурора
і т. д.) [28].
У той час як прокурори поглинені загальнонаглядової перевірками, мало
уваги звертається на якість піднаглядних їм попереднього розслідування,
не розкриваються багато злочинів, по 60 відсоткам кримінальних справ відсутній
державне обвинувачення в суді, що змушує суддів заповнювати прогалини
розслідування і виконувати невластиві їм обвинувальні функції.
За справедливим думку першого заступника Голови Верховного
суду РФ В. І. Радченко, «прокуратура не повинна виконувати функції нагляду,
вона повинна здійснювати від імені держави кримінальне переслідування,
а також захищати його інтереси суспільства шляхом звернення до незалежного
суд »[29]. У цьому випадку, як вважає Радченко, «30 тисяч прокурорів
і їх помічників без проблем можуть забезпечити підтримання обвинувачення по
всіма кримінальними справами, які розглядають 11 тисяч суддів в судах першої
інстанції »[30].
Такого роду міркування викликають різкий протест в прокуратурі. так,
колишній Генеральний прокурор РФ Ю. І. Скуратов був дуже незадоволений «наполегливими
спробами деяких ідеологів судової реформи підірвати довіру до прокуратури
шляхом орієнтації на гіпотетичне всесилля і благодійну роль судової
влади, поки що існує в Росії швидше номінально, ніж фактично »[31].
Виявляється, не суди, а прокурорський нагляд - «основна і універсальна
форма нагляду за виконанням Конституції і законів »[32].
Пленум Верховного суду РФ встановив, що заяви прокурорів про визнання
нормативних актів, що суперечать федеральному закону розглядаються
крайовими, обласними і прирівняними до них судами. Як і в зазначеному
постанові КС, пленум проводить відмінність між поняттями «недійсний»
і «недіючий» [40]. За змістом вищевказаної постанови
КС друге поняття поширюється на випадок визнання правового акта
непридатним в цій справі, але не скасованим. Перше ж поняття має
на увазі анулювання нормативного акта: таким правом щодо законів
суди загальної юрисдикції не мають. (Ст. 253 ЦПК РФ вживає тільки
одне поняття - «недіючий».)
На жаль, Пленум Верховного суду РФ не вказав, що суд, який визнав
закон нечинним, повинен звернутися в законодавчий орган з пропозицією
привести його у відповідність з федеральним законом. Без цього закон,
визнаний нечинним, зберігає юридичну силу, якщо тільки КС
не визнає його неконституційним. Але до КС справа може не дійти. звернення
прокурора до суду про визнання незаконними нормативних актів (зокрема,
суб'єктів Федерації) поза зв'язком з конкретною справою - явище відносно
нове (див. гл. 23, 24, 25 ЦПК РФ). Звісно ж, що роботу по виявленню
і оскарженню суперечать закону нормативних актів, зокрема
прийнятих суб'єктами Федерації, могло б вести Міністерство юстиції РФ,
яке проводить юридичну експертизу нормативних правових актів суб'єктів
Федерації на предмет їх відповідності Конституції РФ і федеральним законам,
а також здійснює державну реєстрацію нормативних правових
актів федеральних органів виконавчої влади, які зачіпають права,
свободи та обов'язки людини і громадянина [41].
Дублювання однієї і тієї ж функції двома різними органами держави
- прокуратурою та Мін'юстом - навряд чи доречно. Скарги громадян, не пов'язані
з конкретною справою, могли б також допомагати судам у виявленні та анулювання
незаконних нормативних актів.
[1] Фойницкий І. Я. Курс
кримінального судочинства. Вид. 4. СПб. 1912. С. 19-29.
[2] Російське законодавство
Х-ХХ століть. Т. 4 / Под ред. А. Г. Манькова. М. 1986. С. 174.
[31] Бойків А. Скворцов
К. Рябцев В. Указ. соч. С. 4 (див. Вступні зауваження Ю.
І. Скуратова до статті).
[32] Бойків А. Скворцов К.,
Рябцев В. Указ. соч. С. 14.
[36] Бойків А. Скворцов К.,
Рябцев В. Указ. соч. С. 12.