Маніпулювання Сталіним колегами по Політбюро після війни йшло рука об руку з реорганізацією вищих органів влади. Крім відродження неформальних процедур і механізмів підтримки рівноваги в керівній групі, характерних для довоєнного періоду, створювалися і перетворювалися формальні інститути влади, які діяли на регулярній основі і грали реальну роль в процесі прийняття рішень та оперативному керівництві країною. Найбільш очевидно це спостерігалося в діяльності уряду. У повоєнні роки зміцнилася тенденція розділення компетенцій між Радою міністрів і Політбюро, характерна для передвоєнного періоду. Рада міністрів набував все більш широкі права в керівництві економікою, в той час як «політичні» рішення залишалися прерогативою Політбюро і апарату ЦК. Самі урядові структури також ускладнювалися. Причиною було прагнення оптимізувати процес прийняття рішень за рахунок делегування частини повноважень спеціалізованим органам. До кінця життя Сталіна різні постійні підструктури Ради міністрів (галузеві бюро Радміну) функціонували на регулярній основі, виконуючи значний обсяг роботи, слідуючи встановленим поділу праці. Урядовий апарат, який працював в певному віддаленні від безпосереднього контролю Сталіна, поступово перетворювався в інституційне поле для напрацювання досвіду «колективного керівництва», реалізованого в повній мірі після смерті вождя.
На відміну від уряду Політбюро було безумовною вотчиною Сталіна, діяльність якої він регулював практично повсякденно. Поряд з маніпулюванням соратниками за допомогою періодичних принижень і доган, Сталін повністю визначав умови їх діяльності. Він особисто відбирав членів Політбюро, розподіляв їх повноваження, встановлював порядок їх роботи, призначав час і місце засідань в залежності від власних потреб. В результаті саме Політбюро в першу чергу перетворювалося на інструмент особистої влади вождя.
Контролюючи Політбюро і його керівну групу, Сталін періодично втручався і в роботу урядового апарату, перекраівая кордону, які розділяли «політичні» питання, які були прерогативою Політбюро, і «неполітичні», що знаходилися у віданні Ради міністрів. Величезна свобода дій, якою володів Сталін при визначенні ступеня своєї участі в партійно-державному керівництві, називається нами «патрімоніальной». Сталінське правління розглядається нами не як єдиновладдя, засноване на зведених в принцип хаосі і безладі, а як патримоніальна влада, співіснують з досить сучасними, технократическими інститутами і процедурами прийняття рішень на вищому рівні.
Неформальні норми Сталіна: Політбюро як інструмент особистої влади
В цілому, в якості доповнення практики особистого контролю над соратниками Сталін реорганізував ключові партійні органи, перш за все Політбюро таким чином, щоб інституційні обмеження пов'язували його в мінімальному обсязі. Однак насаджуючи інституційну спрощеність на найвищому рівні, Сталін не міг ігнорувати необхідність ефективного і гнучкого оперативного управління, перш за все у сфері економіки. Найбільш очевидним проявом цієї суперечливої інституційної інженерії Сталіна була та межа, яку він провів між нестабільним в процедурному відношенні Політбюро і апаратом Ради міністрів, які діяли на основі регулярних процедур і правил.
Без вождя. Рада міністрів і його рішення
Перейменування уряду разом з тим було найпростішою із завдань, що стояли перед ним. У 1930-і роки кордону, які розділяли повноваження Раднаркому і Політбюро ставали все менш чіткими. Після вигнання в 1930 році «правого» голови РНК СРСР А. І. Рикова і призначення на його місце В. М. Молотова посилилася тенденція підпорядкування уряду партійним структурам. Політбюро і РНК стали переплітаються інстанціями єдиного партії-держави, на вершині якого знаходився диктатор. В результаті подальших реорганізацій, викликаних практичними потребами, посилилася тенденція розділення компетенцій партійного та урядового апарату. Різні сфери діяльності і методи роботи породжували організаційне своєрідність. Політбюро припинило функціонувати в якості формального інституту і збиралося в рамках керівної групи, членство в якій, порядок денний і робочий ритм визначалися тільки вождем. Раднарком вийшов з війни з двома формальними і діють на підставі формальних правил керівними органами - Оперативними бюро, одне з яких очолював Молотов, а інше - Берія [177]. Фактично бюро були постійними керівними комісіями РНК, компетенції яких поділялися за галузевим принципом. Вони не просто готували найбільш важливі рішення, що підлягають затвердженню голови РНК Сталіна, але мали право приймати рішення з поточних питань. Оперативні бюро регулярно засідали [178].
По суті нова система не ламала колишню практику кураторства заступників уряду, але давала в їх розпорядження більший апарат і можливість вирішувати питання підзвітних галузей не безпосередньо, а за допомогою рішень галузевого бюро. Крім голови, в галузеві бюро входили кілька керівників в ранзі міністрів або заступників міністрів, а також працівників апарату Радміну, в середньому 8-10 осіб. Галузеві бюро збиралися регулярно, в середньому кожні 7-10 днів [183]. Роботу бюро забезпечували «секретаріат і необхідний апарат для підготовки і перевірки виконання відповідних рішень», а також державні радники, персонально призначаються Радою міністрів. Повноваження галузевих бюро були досить широкими: перевірка виконання постанов уряду, вирішення поточних питань роботи підвідомчих міністерств і відомств, підготовка для розгляду на Бюро Радміну важливіших питань роботи відповідних галузей [184].
Склад і засідання Бюро Ради міністрів СРСР. 1946-1949 роки [185]
* Мінімум і максимум для кожного даного року.
Засідання Бюро Радміну відрізнялися високою відвідуваністю. Якщо не брати до уваги Молотова, часто відволікається на рішення зовнішньополітичних питань, і Андрєєва, який страждав від хвороб, заступники предсовміна акуратно були присутні на щотижневих зборах. За винятком чиновників, час від часу викликалися при вирішенні окремих питань, люди з боку запрошувалися рідко. Бюро стало закритим керівним органом уряду, зцементувати загальним досвідом регулярних зборів. Значною мірою Бюро діяло через галузеві бюро при Радміні. Члени Бюро, заступники голови Радміну отримували завдання, пов'язані з галузевою бюро, який перебував в їхньому віданні, або до комісій, які вони очолювали [187]. Для виконання цих доручень встановлювалися строки, і секретаріат Бюро Радміну стежив за тим, щоб терміни не порушувалися, розсилаючи нагадування [188]. На відміну від аморфного органу з розмитими межами, яким стало в той час Політбюро, Бюро Радміну виглядало стійким і дисциплінованим колективом.
Сталін як неопатримоніальною лідер
У порівнянні з чіткою, майже як у годинникового механізму, роботою керівних структур Ради міністрів, зустрічі Сталіна і його соратників по Політбюро виглядали особливо хаотичними. Вони залежали від намірів і обставин життя Сталіна. Офіційні засідання часто брали форму особистих зустрічей. Сталін нерідко влаштовував нічні гуляння членів Політбюро на своїй дачі.
Наглядова М. Джилас, один з керівників нової комуністичної Югославії, який відвідав кілька дачних зборів у Сталіна, охарактеризував їх так:
«На цих вечерях в неофіційній обстановці набувала свій справжній вигляд значна частина радянської політики [...] На цих вечерях радянські керівники були найбільш близькі між собою, найбільш інтимні. Кожен розповідав про новини свого сектора, про сьогоднішні зустрічах, про свої плани на майбутнє [...] Недосвідчений відвідувач не помітив би майже ніякої різниці між Сталіним і іншими. Але вона була: до його думки уважно прислухалися, ніхто з ним не сперечався занадто вперто - все кілька схоже на патріархальну родину з жорстким господарем, витівок якого челядь завжди побоювалася «[195].
Негативний вплив на роботу апарату надавали особисті погані звички диктатора. Оскільки Сталін працював ночами, всі вищі керівники могли піти з роботи тільки після того, як отримували повідомлення від сталінського секретаря, що господар пішов спати. Зазвичай це відбувалося в чотири-п'ять годин ранку [211]. Зверху ця практика поширювалася вниз. Члени Політбюро тримали в напрузі міністрів і регіональних партійних секретарів, ті - свої апарати. Кожен був готовий до того, що Сталіну в будь-який момент може знадобитися довідка або хто-небудь з чиновників. У нічну зміну працювали цілі армії секретарів та інших працівників [212].
«Аналіз даних про стан здоров'я керівних кадрів, партії і уряду показав, що у ряду осіб, навіть порівняно молодого віку, виявлені серйозні захворювання серця, кровоносних судин і нервової системи зі значним зниженням працездатності. Однією з причин зазначених захворювань є напружена робота не тільки вдень, але і вночі, а нерідко навіть і в святкові дні »[213].
Зміцнюючи централізацію влади і особистий контроль, Сталін не міг правити в поодинці. У післявоєнний період Сталін діяв, спираючись на дві керівних структури: Політбюро, в якому він майже завжди головував, і Бюро Ради міністрів, майже завжди засідали без нього. Поєднання сталінського персоніфікованого керівництва в Політбюро, і технократичних методів роботи Радміну можна охарактеризувати як неопатримоніальною, що дозволяло Сталіну з'єднати диктаторське правління з більш сучасними методами прийняття рішень. Втім, в цьому неопатримоніальною порядку полягала внутрішня нестабільність.
По-перше, Сталін в будь-який момент міг змінити неопатримоніальною практику, перекраівая кордону сфер відповідальності між різними структурами або безпосередньо втручаючись в рішення неполітичних питань. Таке втручання відбувалося на власний розсуд вождя. У справах управління він брав участь вибірково і довільно. Часто, як у випадку з законом про державну таємницю, його вторгнення, відбивало його особисті упередження, могло дезорганізувати управлінську практику. Повноваження на прийняття рішень делегувалися Раді міністрів зверху. У тих випадках, коли у економічних рішень виявлялася змістовна «політична» підгрунтя або у Сталіна з'являлися підозри з приводу їх обгрунтованості, вони передавалися Політбюро.
По-друге, важливою рисою неопатримоніальною були патріархальні особисті відносини з соратниками, які очолювали ключові структури партійно-державної машини. Підлеглі інтуїтивно пристосовувалися до вождя і, в кінцевому підсумку, змушені були слідувати його пріоритетам, упередженням і навіть маниям. Це пристосування поширювалася не тільки на випадки виконання прямих розпоряджень диктатора, але і на ту сферу управлінської практики, яка випадала з-під його безпосереднім контролем. З оглядкою на вождя члени ближнього сталінського кола приймали рішення, висували і звільняли своїх співробітників, їли і пили, лягали спати і прокидалися. Працювати на Сталіна, не тільки безумовно виконуючи його конкретні вказівки, а слідуючи його намірам (нехай навіть невиразним і не цілком оформленим), було найважливішим пріоритетом диктатури. Слідувати цій пріоритету було непросто, але тільки це служило запорукою успішної кар'єри і, нерідко, самого життя. Нова хвиля репресій, що почалася в 1949 році і яка захопила вищі ешелони влади, черговий раз нагадувала про це.
Примітки:
Наприклад, В. Хан вважав Жданова послідовним прихильником «помірної» політики, якому протистояв «догматичний» Маленков (Hahn W. G. Postwar Soviet Politics: The Fall of Zhdanov and the Defeat of Moderation, 1946-1953).
РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 163. Д. 1471. Л. 1.
РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 167. Д. 72. Л. 104. Див. Докладніше главу 1.
РГАНІ. Ф. 2. On. 1. Д. 7. Л. 42-44; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 25-29. На пленумі за пропозицією Сталіна були також прийняті рішення про перейменування наркоматів в міністерства, про заміну М. І. Калініна в зв'язку з його хворобою Н. М. Шверником на посаді голови Верховної Ради СРСР. Г. М. Маленков і Л. П. Берія були переведені на пленумі з кандидатів в члени Політбюро, а Н. А. Булганін і А. Н. Косигін обрані кандидатами в члени Політбюро. А. А. Кузнецов та Г. М. Попов були висунуті секретарями ЦК.
РГАНІ. Ф. 2. On. 1. Д. 9. Л. 1-3. Д. 14. Л. 32. На пленумі було формально затверджене виключення зі складу ЦК А. І. Шахуріна, Г. К. Жукова і ін. А також переклад Н. А. Вознесенського з кандидатів в члени Політбюро. Пленум затвердив відставку Сталіна з поста міністра Збройних сил.
РГАНІ. Ф. 2. On. 1. Д. 9. Л. 3-4; Д. 19. Л. 3-8.
Там же. Д. 14. Л. 21.
Там же. С. 440-463.
ГА РФ. Ф. Р-5446. On. 1. Д. 275. Л. 35; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 роки. С. 30.
Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 39-42. Деякі міністерства і відомства, наприклад, міністерства державного контролю, юстиції, матеріальних резервів, трудових резервів і т. Д. Були безпосередньо підпорядковані Бюро Ради міністрів. Ще кілька міністерств входили в сферу відповідальності окремих заступників голови Радміну. Наприклад, Берії було доручено спостереження за роботою Міністерства внутрішніх справ, а Вознесенському - Міністерства фінансів.
Про роботу галузевих бюро см. Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 140-159.
Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 455-537.
Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 490-537. Не всі з нових заступників голови Радміну очолювали галузеві бюро. Призначення Булганина була пов'язана з його висуненням міністром Збройних сил. Малишев був призначений головою Держкомітету Ради міністрів з впровадження передової техніки в народне господарство.
Див. Наприклад: ГА РФ. Ф. Р-5446. Оп. 75. Д. 6. Л. 1102-1103.
Там же. Оп. 50 а. Д. 6960. Л. 43; Д. 6961. Л. 112; Д. 6962. Л. 70; Д. 6963. Л. 19; Д. 6964. Л. 8, 27; Д. 6965. Л. 14, 34, 53-54,106.
ГА РФ. Ф. Р-5446. On. 1. Д. 377. Л. 198; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 77.
РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 163. Д. 1530. Л. 61; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 78.
Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 32.
РГАНІ. Ф. 2. On. 1. Д. 14. Л. 32.
Новиков Н. В. Спогади дипломата. М. 1989. С. 383.
РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 163. Д. 1509. Л. 112-113; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 56. Звєрєв цією ж постановою був замінений на посаді міністра фінансів Косигіним.
РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 163. Д. 1511. Л. 160; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 58. Постанова редагував Сталін.
Див. Докладніше главу 1.
Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 30
РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 163. Д. 1504. Л. 66; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 51.
РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 163. Д. 1509. Л. 222; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 262.
Мікоян А. І. Так було. С. 355.
Детальніше див. Розділ 5.
Ці інструктивні наради проводилися ветераном довоєнних кампаній масових репресій головою військової колегії Верховного суду В. В. Ульріхом, який закликав чиновників перевірити свою довіру до оточуючих. Обговорення стосувалися питань особистих і офіційних контактів на службі, використання інформації для особистих цілей в доповідях і лекціях, обговорення своєї роботи з колегами та родичами. Давалися інструкції по реєстрації, зберігання і розсилці секретних документів (ГА РФ. Ф. Р-5446. Оп. 50 а. Д. 6957. Л. 4-5).
Там же. Д. 6958. Л. 181-182.
Більше 99 тис. Копій цієї постанови розсилалися усім союзним і республіканським міністерствам і відомствам (Там же. Д. 6957. Л. 14-20).
Див. Наприклад: Там же. Л. 32.
РГАСПИ. Ф. 77. Оп. 3. Д. 3. Л. 6; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 399.
ГА РФ. Ф. Р-5446. Оп. 37. Д. 49. Л. 237-245.
РГАСПИ. Ф. 77. Оп. 3. Д. 3. Л. 6-10; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 399-401. Постанова під назвою «Про режим праці і відпочинку керівних працівників партії і уряду» передбачалося прийняти від імені ЦК і Ради міністрів.
РГАСПИ. Ф. 82. Оп. 2. Д. 396. Л. 138; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 405-406. Постанова під назвою «Про режим роботи керівних працівників в установах» передбачалося прийняти від імені Політбюро.
ГА РФ. Ф, Р-5446. Оп. 87. Д. 2112. Л. 92; Політбюро ЦК ВКП (б) і Рада міністрів СРСР. 1945-1953 рр. С. 409.