Чому так складно управляти витратами в державному секторі
Управляти витратами в державному секторі дуже і дуже складно. Чому, як і наскільки складно, залежить від того, про яку конкретно статті витрат йде мова.
Трансферти та субсидії
Але після того, як демократична дискусія і голосування привели до деякого результату, яким би недосконалим він не був, я знову можу вдягнути свою капелюх менеджера з управління витратами. Я хочу, щоб держава ефективно направляло грошові потоки на цілі, про які ми домовилися, і не бажаю, щоб гроші йшли на цілі, про які ми не домовлялися, і ще я хочу, щоб на всю цю діяльність витрачалося якнайменше грошей.
• У середині 1980-х рр. число безробітних у Великобританії складало 3 млн чоловік і ще 1,1 млн отримували допомогу по непрацездатності - всього 4,1 млн чоловік.
У деяких економічно депресивних містах Уельсу і на півночі країни частка непрацездатного місцевого населення досягла такого рівня, що ООН забила тривогу і направила туди медичну допомогу. Нещодавно британський уряд запізнилося зізналося в обмані і посилив контроль за дотриманням правил в рамках реформи системи соціального забезпечення, що проводиться під гаслом «право увійти в світ працюючих людей».
Таким чином, незважаючи на складність і високу ступінь політичної чутливості, цією областю державних витрат управляти можна і потрібно.
У розділі 4 я назвав чотири основні причини, за якими управління витратами на персонал викликає стільки проблем:
• в'язкість - коли люди працюють поза штатом, позбутися від них дуже важко, навіть якщо вони відверто погані працівники. Ніхто не хоче бути поганим хлопцем, який звільняє людей;
• постійне зростання витрат - в більшості країн зарплати ростуть швидше за інфляцію на 1-2% в рік, в сфері послуг оплата праці персоналу складають левову частку всіх витрат;
• розмір - реальні витрати на персонал завжди більше, ніж здається, особливо якщо включити всі інші пов'язані з персоналом витрати, в тому числі довгострокові, такі як пенсійні зобов'язання;
• збільшення чисельності персоналу - ви наймаєте одну людину, а три місяці по тому виявляєте, що той найняв собі цілий відділ помічників.
Ці проблеми ще серйозніше в державному секторі. Відсутність імперативу отримання прибутку призводить до того, що важкі рішення, пов'язані з персоналом, ігноруються і відкладаються в довгий ящик. Людей тасують, переміщують на формальні посади, але не звільняють.
За відсутності критерію прибутку статус керівника, як в стародавні часи, часто визначається кількістю підлеглих, і збільшення чисельності персоналу розглядається як ознака успіху. Вимоги до ефективності і продуктивності в державному секторі на порядок слабше, ніж в приватному.
Набагато гіршою є ситуація з прихованими витратами на персонал. Довгострокові зобов'язання по пенсійному забезпеченню і медичного обслуговування після виходу на пенсію ніколи не відображаються належним чином в звітності держорганів. Якби вони були враховані, загальна сума витрат на держслужбовця в рік зросла б на 20%, а розміри державного боргу збільшились на нечувану суму. Наприклад, у Великій Британії такі невраховані і незабезпечені пенсійні зобов'язання перед держслужбовцями досягають за різними оцінками від 50 до 100% ВВП. Якби приватна компанія спробувала вдатися до подібного бухгалтерського трюку, це призвело б до грандіозного скандалу.
Нарешті, левова частка державної діяльності може бути кваліфікована як послуги, а в сфері послуг досягти зростання продуктивності на порядок складніше, ніж у виробництві.
Поряд зі стандартними проблемами в управлінні витратами на персонал держсектор стикається зі своїми специфічними труднощами.
У більшості видів послуг держава є монополістом. За відсутності акціонерів додаткові монополістичні прибутку розподіляються тільки серед робочої сили у вигляді зарплат вище середньоринкового рівня і кращого захисту зайнятості. Як менеджер, керуючий коштами платників податків, держава змушена постійно боротися з такою тенденцією, однак по своїй ефективності його зусилля ніколи не зрівняються зі справжньою конкуренцією.
Ставлення держави до контролю росту зарплат в держсекторі ускладнюється дилемою «клієнт-виборець». З огляду на, що 20-30% працездатних британців працюють на державу, вагома частка голосує публіки кровно зацікавлена в захисті свого сьогодення і майбутнього матеріального добробуту. Вигоди для інших 70-80% платників податків більш абстрактні і далекі, тому не є сильним мотивуючим фактором при голосуванні.
Іноді змішують з метою надання послуг і мети державної політики. Наприклад, метою політики міністерства праці є зниження рівня безробіття, тому міністерство може відмовитися від скорочення власного персоналу заради більш ефективного надання послуг.
З огляду на вищесказане, робочі місця в державному секторі сьогодні стали куди більш прибутковими і теплими, ніж в приватному, і змінити стан справ дуже складно. Ось трохи показовою статистики від Метью Елліотта і Лі Ротерема з їх чудовою, наповненою уїдливим сарказмом «Великої книги про урядові витрати» (The Bumper Book of Government Waste).
• Порівняльні дані по державному і приватному сектору: кількість прогулів на рік - 11 і 8 днів відповідно; кількість робочих годин на тиждень - 37,6 і 40,5 години; вік виходу на пенсію - 60 і 65 років; частка пенсійних планів «по останній зарплаті» - 88 і 16% відповідно.
• Було б смішно, якби не було так сумно: один з найвищих показників «невиходу на роботу через хворобу» демонструє Міністерство праці та пенсійного забезпечення - майже 13 днів на рік.
• Один член Європарламенту обходиться британським платникам податків в £ 2,4 млн ($ 4,8 млн) на рік! (Так-так, це не помилка.)
Закупівля товарів і послуг
Держава є найбільшим покупцем товарів і послуг: продовольче постачання лікарень, прибирання і вивезення сміття, ліки рецептурного відпуску, військова техніка, ІТ-контракти та гігантські інфраструктурні проекти, такі як дороги і аеропорти.
ЯК НЕ КЕРУВАТИ ДЕРЖАВНИМИ ВИТРАТАМИ
Лейбористський уряд, очолюване Тоні Блером, у другій термін перебування при владі продемонструвало один з найбільш наочних прикладів того, як привести в безлад управління державними видатками.
У цій історії є два моменти. По-перше, вищеописаний підхід до держвидатків йде врозріз зі здоровим глуздом - незрозуміло, як держава планує згодом виходити з таких масштабних інвестицій, - а також із загальним курсом на економію, оголошеним самим Гордоном Брауном. Навіть якщо вам дійсно потрібно збільшити держвидатки, то швидкий перехід «бум-спад», мабуть, найгірший спосіб це зробити. На фазі буму вкрай важко ефективно управляти зростанням і витрачанням коштів. Більша частина грошей просто розбазарюється. Чимала частина, точно більше половини, йде на підвищення зарплат існуючого персоналу. Всі знають, що в наступному бюджеті уряд може перекрити кран інвестицій, тому кожен прагне вже сьогодні урвати свій шматок пирога, навіть якщо не в змозі ефективно розпорядитися ним. На фазі спаду всі розчаровані і демотивовані, оскільки планка очікувань піднята високо. Тому невелике, але стабільне покрокове збільшення витрат - більш простий і надійний спосіб отримати бажані результати.
Держава може і повинна бути ефективним покупцем. По-перше, при його масштабах закупівель воно може досягати максимально вигідних умов. По-друге, для постачальників держава представляє нульовий кредитний ризик. По-третє, для фінансування закупівель воно може залучати кошти дешевше, ніж організації приватного сектора. Тому та жахлива неспроможність в закупівлях, яку ми спостерігаємо сьогодні в державному секторі, - це питання виконання, а не фундаментальних протиріч і труднощів (як у випадку керування зайнятістю).
Сумно, але неспроможність в закупівлях ми бачимо скрізь і всюди. Раз по раз виявляється, що є маса потенційних можливостей для поліпшення цього аспекту економічної діяльності держсектора.
• Військові замовлення є улюбленою темою жартів і анекдотів з часів Наполеона. Розповіді про болтах по $ 1000 за штуку не рідкість, а обман Пентагону завжди був популярною грою. Нещодавно виробник дрібних комплектуючих CD Distributors поставив до Іраку три кріпильних гвинта вартістю $ 1,31 кожен, пред'явив військовому відомству рахунок на $ 455 000 за доставку - і йому заплатили!
• Місцевій владі рекомендується більш широко використовувати аутсорсинг. наприклад, в сфері кейтерингу. Однак їх персоналу часто не вистачає навичок проведення закупівель, в тому числі звичайної комерційної вправності, щоб отримувати максимум користі з конкуренції. Згадайте про 25-річних контрактах на поставку шкільних обідів, про які я говорив в розділі 5.
• Консалтингові проекти та ІТ-проекти в державному секторі - майже завжди непродумані, невдалі і коштують купу грошей.
Структурні проблеми: охорона здоров'я і пенсійне забезпечення
Державні пенсії набули широкого поширення після Другої світової війни, коли середньостатистичний працюючий чоловік йшов на пенсію в 65 років і вмирав два роки по тому. Жінки жили довше, але вони становили лише невелику частку має право на пенсію робочої сили.
У минулі з тих пір десятиліття тривалість життя постійно збільшувалася, приблизно на два роки кожні 10 років (і ця тенденція зберігається). Тому колишні два роки щасливого пенсії після 65 сьогодні перетворилися в 10, 15, 20 і навіть більше років. Навіть при незмінному річному розмірі пенсії загальні витрати держави на пенсіонера зросли в багато разів і будуть ще рости, поки держава не «реформує» пенсійну систему такими непопулярними заходами, як підвищення пенсійного віку, зменшення пенсійних виплат або збільшення розмірів пенсійних внесків протягом трудового життя.
Ось чому більшість держав вдаються до свого роду шахрайства зі звітністю або свідомо занижують цифри, але суми такі, що наступне покоління молодих платників податків може збунтуватися проти зростаючого тягаря податків і відрахувань. (Добре, якщо вони почекають з бунтом, поки я не отримаю за все, що мені належить.)
Це результат постійно зростаючого попиту на інноваційні та дуже дорогі методи лікування - ліки, хірургічні втручання, генетичну діагностику, довгострокову медичну допомогу. Збільшення тривалості життя, хоча і зробило певний вплив на охорону здоров'я, не було головною причиною зростання витрат: в середньому більша частина витрат на медичне обслуговування доводиться на останній рік життя людини - неважливо, в якому віці він настає, в 65 або 85 років.
Коли держава бере на себе роль основного постачальника медичних послуг з наміром забезпечити загальний доступ до якісної базовому медичному обслуговуванню незалежно від матеріального становища - як в більшості країн Західної Європи і Канаді, - воно неминуче стикається з нескінченної і нерозв'язною проблемою зростання витрат.
Інші внутрішні проблеми управління витратами в держсекторі
Держсектору не вистачає тих механізмів, які стимулюють ефективність та інновації в приватному секторі: імперативу отримання прибутку і конкуренції. Чи пропонує компанія конкурентоспроможні продукти або послуги за конкурентними цінами, з конкурентоспроможними витратами? Якщо немає, це швидко відбивається на її фінансові результати, а клієнти йдуть до більш ефективним і економним конкурентам. У державному секторі немає такого простого індикатора успіху, як прибуток, а його клієнтам, як правило, нікуди більше йти. Тому держсектор повинен цілеспрямовано стимулювати зростання продуктивності і ефективності непрямими методами, наприклад через постановку цілей за обсягами та якістю або створення внутрішньої конкуренції, такий як ліги лікарень або шкіл. Такі псевдоринку краще, ніж нічого, однак через проблеми, пов'язаних з їхньою філософією і функціонуванням, вони далеко не так ефективні, як справжні.
Або взяти механізми зворотного зв'язку. Клієнти приватного сектора можуть «голосувати ногами», швидко змінюючи які задовольняють їх постачальників. Компанії безперервно стежать за своєю прибутковістю і звітують перед акціонерами кожен квартал. Погіршення результатів діяльності зазвичай тягне за собою миттєву серйозну реакцію. Організаційні бар'єри, скажімо між генеральним директором великої роздрібної мережі і директором магазину, невисокі. Зворотній зв'язок діє швидко і прямо, заснована на фактах і дуже наочна.
Залежно від ваших поглядів реформування французького держсектора може бути найцікавішою або самої огидною роботою на світлі. Як сказав президент банку BNP-Paribas, «на протязі останніх 25 років щоразу, коли виникала якась проблема, наша країна відповідала на неї збільшенням державних витрат». Один лише приклад: за останні 20 років число зайнятих в сільському господарстві у Франції скоротилося наполовину, а число службовців в Міністерстві сільського господарства Франції зросла!
У державному секторі потрібно набагато більше часу, щоб дізнатися, що відбувається, і внести або зажадати внести зміни. Клієнти можуть голосувати лише раз на чотири роки, причому проголосувати за якусь окремо взяту область, наприклад за якість управління системою освіти, не можна - ви повинні відразу висловити свою точку зору і на війну в Іраку, і на глобальну зміну клімату, і на аборти , і на багато іншого. Звітності про результати діяльності або взагалі не існує, або вона сильно запізнюється, суперечлива, політично ангажована. Політики вважають за краще працювати з дуже тривалими тимчасовими горизонтами - п'яти- і навіть десятирічними програмами, реалізацію і результат яких дуже складно відстежити крізь туман часу. Рішення фундаментальних проблем ефективності відкладається в довгий ящик - як правило, до настання справжньої кризи. І нарешті, існують жахливі бар'єри між рівнями, де приймаються рішення і виділяється фінансування, і рівнями, де ці рішення втілюються в життя, між політиками і їх радниками і главами місцевих органів влади.
Тоні Блер, багато говорив про реформи за десятиліття перебування на посаді прем'єр-міністра, але добився (за власною оцінкою) дуже небагато чого, в інтерв'ю журналу The Economist сформулював на основі свого досвіду чотири ключові аспекти підвищення ефективності державного сектору.
• Щоб низи постійно підштовхували верхи до поліпшення, необхідно дати споживачам послуг або вибір, або (якщо мова йде про політику) «голос».
• Обов'язкова наявність стимулу у вигляді конкуренції: споживачі послуг повинні мати можливість вибирати між конкуруючими постачальниками.
• Держсектор повинен постійно шукати нові можливості і форми роботи на кшталт інституту сімейних лікарів, які здійснюють діагностику та невеликі хірургічні операції, які раніше проводилися в лікарнях.
• Небезпечно нав'язувати занадто багато цілей зверху, але деякі елементи централізованого управління результативністю необхідні, в тому числі введення мінімальних стандартів і впровадження системи оцінки ефективності. Прямі втручання необхідні в крайніх випадках, наприклад для вирішення проблеми неспроможних шкіл.
Схожі глави з інших книг