Реагування оперативних підрозділів
Органів внутрішніх справ при їх отриманні
Порядок внесення протесту регламентований ст. 23 Закону про прокуратуру. У відповідність з нею прокурор або його заступник приносить протест на що суперечить закону правової акт до органу або посадовій особі, які видали цей акт, або до вищестоящого органу або вищій посадовій особі, або звертається до суду в порядку, передбаченому процесуальним законодавством Російської Федерації.
Протест по правовим актам оперативно-розшукової діяльності може бути принесений тільки уповноваженим прокурором (заступником прокурора). Помічник прокурора не володіє правом принесення протестів, хоча за усталеною практикою дані посадові особи здійснюють нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю і готують тексти протестів.
При нагляді за ОРД прокурор може вибрати альтернативний варіант принесення протесту: посадовій особі (в орган поліції), вищій посадовій особі (вищестоящий орган) або звернутися до суду. Це право залишається за прокурором. Досудове протест не є обов'язковою умовою подальшого звернення прокурора до суду. Практика показує, що найчастіше прокурор приносить протест до органу поліції (відділ, управління), який прийняв правовий акт, наприклад, постанову про проведення оперативно-розшукового заходу або заведення справи оперативного обліку. Якщо протест прокурора не задовольняється, то найчастіше прокурори направляють в той же орган повторні протести або листи з вимогою задовольнити протест. Що стосується звернення прокурора до суду, то така практика не носить поширений характер. Це пояснюється тим, що прокурори, відчуваючи вразливість своєї позиції і не бажаючи на рівних вирішувати в суді спірні питання, віддають перевагу методам адміністративного тиску на органи поліції. Незадоволення протестів прокурори сприймають як особисту образу і намагаються домогтися результату що називається "не києм, то палицею". І тут вже нагляд за ОРД ув'язується з іншими напрямками діяльності прокуратури, коли неправомірно використовуються можливості, що надаються прокурорам кримінально-процесуальним законодавством: тяганина з твердженням обвинувальних висновків (актів, постанов) у кримінальних справах; повернення з надуманих причин кримінальних справ для пересоставления обвинувального висновку (акта, постанови) і усунення недоліків; відмова від підписання статистичних карток на розкриті злочини (форми 1.1); суцільна перевірка матеріалів про відмову в порушенні кримінальних справ і т.п. Керівникам поліції добре знайома подібна ситуація (її відзначили майже всі опитані нами керівники поліції і оперативних підрозділів), і часто вони змушені на догоду прокурорам задовольняти їхні вимоги і карати працівників.
Звичайно, така прокурорська практика не має нічого спільного із забезпеченням законності, але вона існує, і співробітники оперативних підрозділів повинні усвідомлювати її як реальність. Причина такого становища криється, перш за все, в критеріях оцінки діяльності прокуратури, які, на мою думку, здатні завдати істотної шкоди оперативно-розшукової діяльності. Гонка за показниками (кількість принесених протестів, подань, число покараних співробітників оперативних підрозділів тощо), порівняння їх з горезвісним "аналогічним періодом минулого року (АППГ)" і показниками прокуратур сусідніх регіонів здатна звести до мінімуму результативність ОРД і в цілому блокувати дію закону.
Протест підлягає обов'язковому розгляду не пізніше ніж у десятиденний термін з моменту його надходження. За виняткових обставин, що вимагають негайного усунення порушення закону, прокурор має право встановити скорочений термін розгляду протесту. Про результати розгляду протесту негайно повідомляється прокурору в письмовій формі. Протест до його розгляду може бути відкликаний принесли його особою.
Потрібно зауважити, що протест не володіє абсолютною юридичною силою. Він не скасовує і не зупиняє дію опротестованого правового акта. Закон лише вимагає розглянути протест не пізніше десяти днів. Протягом цього часу письмово повідомляється прокурору про результати розгляду протесту. Якщо вимоги, що містяться в протесті, не задовольняються, то прокурору направляється вмотивовану відповідь.
Що стосується відкликання прокурором протесту, то тут потрібно враховувати наступне. Перше. Протест може бути відкликаний лише до його розгляду. Друге. Закон допускає відгук протесту виключно прокурором, котрі принесли його (вищестоящий прокурор не може відкликати протест нижчестоящого). Третє. З огляду на те, що відгук протесту вважається серйозним прорахунком у роботі прокурора, відгуки протестів вкрай рідкісні (нам такі випадки невідомі). У складних для себе ситуаціях прокурори просять органи поліції направити їм відповідь з формальним визнанням вимог протесту.
Досить часто в протестах міститься вимога залучення співробітників оперативних підрозділів поліції до дисциплінарної відповідальності за допущені, на думку прокурора, порушення. Така вимога в протестах видаються недоречними. Справа в тому, що призначення протесту як акту прокурорського реагування на порушення закону полягає в опротестування і подальшої скасування суперечить Конституції і закону правового акта. Що ж стосується залучення оперативних співробітників до дисциплінарної відповідальності, то це лежить поза юрисдикцією протесту.
Протягом місяця з дня внесення подання повинні бути прийняті конкретні заходи щодо усунення допущених порушень закону, їх причин і умов, що їм сприяють; про результати вжитих заходів має бути повідомлено прокурору в письмовій формі. При розгляді подання колегіальним органом прокурору повідомляється про день засідання.
Подання, як і протест, не володіє абсолютною правову силу. Закон говорить лише про невідкладний розгляд та прийняття протягом місяця заходів щодо усунення допущених порушень закону. Якщо керівник поліції або інша посадова особа, якій направлено подання, вважає викладені в ньому вимоги надмірними або незаконними, то він про це письмово повинен повідомити прокурора.
Частина 3 ст. 7 Закону про прокуратуру свідчить, що прокурор, його заступник, а також за їх дорученням інші прокурори мають право брати участь у розгляді внесених ними подань і протестів федеральними органами виконавчої влади, представницькими (законодавчими) і виконавчими органами суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, комерційними та некомерційними організаціями.
Органів поліції в цьому переліку немає. Пояснимо. Федеральними органами виконавчої влади є Уряд РФ, міністерства і відомства Російської Федерації. Органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації виступають уряд, міністерства і відомства, які здійснюють на території суб'єкта Російської Федерації виконавчу владу від імені цього суб'єкта. Органи поліції в регіоні і на місцях не входять в структуру даної влади. Згідно ст. 4 Закону про поліцію, поліція є складовою частиною єдиної централізованої системи федерального органу виконавчої влади в сфері внутрішніх справ. У зв'язку з цим вимоги прокурора про його участь в розгляді протестів і кончини в підрозділах поліції не засновані на законі. Посилання ж прокурора на ч. 3 ст. 23 (при розгляді протесту колегіальним органом про день засідання повідомляється прокурору, який приніс протест) і ч. 2 ст. 24 (при розгляді подання колегіальним органом прокурору повідомляється про день засідання) неспроможні, тому що в органах поліції відсутні колегіальні органи.
Іноді прокурори намагаються залучити (попереджають про можливе залучення) працівників оперативних підрозділів або керівників поліції до адміністративної відповідальності за ст. 17.7 (невиконання законних вимог прокурора, слідчого, дізнавача чи посадової особи, яка здійснює провадження у справі про адміністративне правопорушення) КпАП РФ за відмову від виконання або зволікання з виконанням вимог прокурора, що містяться в протестах та поданнях. Таку постанову для розгляду справи надсилається відповідно до ст. 23.1. КоАП РФ мировому судді. Подібна ситуація є типовою, проте судова практика в цій частині досить суперечлива.
Таким чином, взаємини між слідчим і прокурором при здійсненні такого нагляду регулюються окремими спеціально передбаченими нормами законодавства Російської Федерації, а не положеннями КоАП РФ. Тому слідчий, який проводив розслідування у кримінальній справі і не виконав письмових вказівок прокурора по даній кримінальній справі, не може бути притягнутий до адміністративної відповідальності за ст. 17.7 КоАП РФ.
Звісно ж, що викладену правову позицію необхідно поширювати і на оцінку дій посадових осіб, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність. Зокрема, не можуть бути визнані законними постанови прокурора про порушення провадження про адміністративне правопорушення за ст. 17.7. КоАП РФ щодо співробітників оперативних підрозділів, які відмовилися виконувати вимоги прокурора, наприклад, про скасування постанов про заведення справ оперативного обліку, проведенні оперативно-розшукових заходів і т.п.
Іноді прокурори виносять постанови про притягнення співробітників (керівників) оперативних підрозділів до відповідальності за ст. 17.7. КоАП РФ на підставі невиконання ними в установлений прокурором строк будь-яких вимог (наприклад, направити протягом 5 днів документи в прокуратуру). При цьому прокурори посилаються на ч. 1 ст. 6 Закону про прокуратуру, в якій мовиться, що вимоги прокурора, що випливають з його повноважень, підлягають безумовному виконанню у встановлений термін. Незважаючи на те, що закон не наділяє прокурора правом встановлювати терміни виконання його вимог (в таких випадках, виходячи із загальних принципів права, термін повинен встановлюватися законом або угодою сторін), судова практика йде все-таки по шляху визнання за прокурором такого права.
Законність і обгрунтованість дій і (або) бездіяльності прокурора можуть бути оскаржені, в тому числі в порядку цивільного судочинства (гл. 25 ЦПК РФ) [12].
Чинне законодавство не передбачає спеціального порядку оскарження подань прокурора. Разом з тим з ч. 1 ст. 3 і ст. 245 ЦПК РФ слід, що зацікавлена особа має право в порядку, встановленому законодавством про цивільне судочинство, звернутися до суду за захистом порушених або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів, в тому числі і шляхом оскарження рішень і дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних і муніципальних службовців.
В силу ст. 255 ЦПК РФ до рішень, дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних або муніципальних службовців, які можуть бути оскаржені в порядку цивільного судочинства, відносяться ті рішення, дії (бездіяльність), в результаті яких:
- порушені права і свободи громадянина;
- створено перешкоди для реалізації громадянином його прав і свобод;
- на громадянина незаконно покладено будь-яка обов'язок або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Відповідно, посадові особи органів прокуратури чинним законодавством не виключені з переліку осіб, дії яких можуть бути оскаржені в порядку, встановленому гл. 25 ЦПК РФ.
Якщо особа не скористалася зазначеної процедурою захисту своїх порушених прав і за фактом невиконання подання прокурора порушено справу про адміністративне правопорушення за ст. 17.7 КоАП РФ, то обов'язок щодо доказування правомірності вимог, викладених у поданні, лежить на прокурорі, а суду необхідно дослідити питання про законність та обгрунтованість внесеного подання, оскільки відповідальність за ст. 17.7 КоАП РФ настає лише в разі невиконання законних вимог прокурора.
Таким чином, протест, уявлення, вимоги прокурора можна оскаржити в суді.