Тема 7. Бюджетний федералізм
1. Сутність бюджетного федералізму. Бюджетна централізація і децентралізація.
2. Територіальні бюджети: доходи і витрати. Бюджетні гранти і «ефект липучки».
3. Бюджетний федералізм в перехідній економіці Росії.
Сутність бюджетного федералізму. Бюджетна централізація і децентралізація.
На практиці має місце складна система взаємовідносин між бюджетами різного рівня. Пояснити ці взаємини і визначити шляхи їх формування, від-віча принципом ефективності, покликана теорія бюджет-ного федералізму.
Сутність бюджетного федералізму полягає в нормативно-законодавчому встановленні бюджетних правил і обов'язків двох рівноправних сторін - федеральних і регіональних органів влади, правил їх взаємодії на всіх стадіях бюджетного процесу, методів часткового перерозподілу бюджетних ресурсів між рівнями бюджетної системи і регіонами. Будь-яка модель бюджетного федералізму грунтується на трьох складових, які є умовами її ефективного функціонування:
1) на чіткому розмежуванні повноважень між рівнями влади за видатками;
2) на наділення відповідних рівнів влади достатніми для реалізації цих повноважень фінансовими ресурсами;
3) на згладжуванні вертикальних і горизонтальних дисбалансів за допомогою системи методів надання фінансової допомоги.
Відносини між бюджетами різного рівня існують в будь-якій державі з адміністративно-територіальним поділом, проте складаються вони на різних принципах.
Державам з унітарним устроєм властива висока централізація бюджетних прав і ресурсів на рівні центрального уряду при набагато нижчій їх концентрації у нижчестоящих органів влади.
Бюджетні системи держав з федеративним устроєм виходять з протилежних принципів, головні з яких - самостійність і рівноправність бюджетів різних рівнів.
Посилена увага до проблеми «централізація - децентралізація» в останнє десятиліття викликано серйозним практичним інтересом, який пов'язаний з переходом від унітарної до федеративної державного устрою, що особливо актуально для Російської Федерації, і енергійним розвитком відносин бюджетно-податкового федералізму.
Децентралізація в громадському секторі доречна в тій мірі, в якій вона дозволяє ефективніше виконувати функції даного сектора, тобто задовольняти потреби в суспільних благах і перерозподілі. За яких обставин перехід від централізованого до децентралізованого прийняття рішень про поставку суспільних благ і її фінансуванні може призводити до Парето-поліпшень?
Коли вигоди від кожної одиниці суспільного блага отримує все населення країни, то децентралізація фактично неможлива. Однак у багатьох випадках вигоди, принесені суспільним благом, локалізуються. При цьому склад суспільних благ, в яких потребує населення різних міст і регіонів, буває неоднаковим. Значить, рішення про виробництво суспільного блага буде прийнято децентралізовано.
Таким чином, бюджетний федералізм ефективний, якщо:
1. децентралізовано приймаються рішення, що стосуються надання тих суспільних благ, вигоди від яких в основному локалізуються на даній території;
2. локалізацію вигод передбачається в істотному ступені поєднати з територіальною локалізацією витрат; іншими словами, жителі регіону беруть на себе переважну (не обов'язково повну) відповідальність за фінансування поставки локальних суспільних благ;
3. переваги, пов'язані з локальним суспільних благ в більшій мірі розрізняються між регіонами, ніж усередині регіонів; інакше кажучи, населення регіону в певному сенсі більш однорідне, ніж населення країни в цілому.
Якщо децентралізація не впливає на рівень витрат, то децентралізоване прийняття рішення щодо поставки локального суспільного блага або ефективніше централізованого, або, по крайней мере, не поступається йому з точки зору ефективності. Це і становить суть закону про децентралізацію.
Переваги децентралізації тим більше, чим значніше міжрегіональні відмінності в готовності платити за благо і чим нижче еластичність готовності платити за ціною.
Крім того, американським економістом Ч. Тібу була висунута гіпотеза про здатність децентралізації породжувати механізми, що сприяють розосередження людей з різними смаками по різних регіонах і населених пунктів. Цю гіпотезу Тібу сформулював наступним чином: при наявності великої кількості територіальних одиниць та інтенсивної міграції населення бюджетна децентралізація сприяє Парето-поліпшень, так як вона створює передумови для адекватного виявлення переваг, що стосуються локальних суспільних благ, і найбільш повної реалізації цих переваг.
У граничному випадку механізм, описаний Тібу, працював би подібно ринковому механізму, що забезпечує досягнення Парето-оптимальних станів: кожен індивід, «голосуючи ногами», тобто змінюючи місце проживання, був би здатний підібрати найбільш підходящий для себе набір локальних суспільних благ і їх « цін »(місцевих податків). Відзначимо, що при цьому по відношенню до даних благ була б повністю вирішена і проблема визначення готовності платити, що дозволило б Раціонал-зировать податкову систему.
В реальній дійсності існує чимало факторів, що стримують прояв тенденції, яка описана Ч. Тібу. До їх числа відносять наступні:
1. зміна місця проживання пов'язана з витратами
2. витрати не завжди повністю лягають на тих, хто приймає рішення про зміну місця проживання, тобто мають місце зовнішні ефекти, які не сприяють підвищенню аллокаціонной ефективності.
3. локалізація вигод від суспільного блага майже ніколи не буває абсолютної, що також обумовлює екстерналії. Виробництво локальних суспільних благ, як і благ приватних, нерідко породжує переливи. Наприклад, поліпшення охорони громадського порядку в окремому населеному пункті в якійсь мірі впливає на обстановку в цілому регіоні.
4. індивіди не мають досконалої інформацією, яка потрібна для прийняття оптимальних рішень.
5. число потенційних місць проживання для індивіда не безмежне, так що параметри розвитку громадського сектора навряд чи можуть диференціюватися настільки ж широко, як споживчі переваги.
6. привести адміністративно-територіальний поділ і бюджетні повноваження в повну відповідність з економічно оптимальними умовами виробництва локальних суспільних благ вкрай важко як в силу історичних і політичних причин, так і в силу різноманітності самих цих благ, вигоди від яких поширюються в неоднакових межах.
Чим більше вплив кожного з перерахованих факторів, тим менше Парето-поліпшень досягається на основі поєднання міграції з бюджетної децентралізацією. На ділі ці фактори настільки істотні, що дають підставу вживати слово «гіпотеза», коли йдеться про підвищення ефективності за рахунок описаних процесів. Однак емпіричні дані в цілому підтверджують, що диференціація бюджетної політики щодо локальних суспільних благ впливає на міграцію, в якій проявляється споживчий вибір. Разом з тим головне, мабуть, полягає в тому, що модель Тібу дозволяє розпізнавати процеси прогресуючого збільшення вигод від децентралізації та обставини, від яких залежить гальмування або прискорення цих процесів.