план глави
1.1.1. Виникнення ідей про управління суспільством
Соціологія управління як наука почала складатися недавно, навіть її основа - загальна теорія управління - стала формуватися приблизно з початку минулого століття. Разом з тим ключові ідеї про управління в суспільстві, на які вона спирається, формувалися протягом багатьох століть. Управління в людському суспільстві з'явилося з перших кроків його становлення.
Люди спочатку розуміли, нехай це і не виражалося в виразних поняттях і уявленнях, що їхнє життя повинна бути організована, що вона кимось і якось повинна спрямовуватися. Це і було вихідним пунктом розвивається і обгрунтовується досі ідеї, що управління є абсолютно необхідною складовою життєдіяльності суспільства. Саме цей момент пов'язаний з розумінням того, що необхідні люди, що наділяються (за сучасною термінологією) статусом і повноваженнями, які повинні керувати іншими людьми і вимагати від них підпорядкування своїй волі і виконання приписаних їм дій. При обліку жорстокості порядків і звичаїв в людських співтовариствах, що стоять на нижчих щаблях розвитку, жорстокість дій правителів вважалася природною.
Одночасно з цим в деяких родоплемінних утвореннях виникали зачатки ідей обмеження свавілля правителів вищими верствами суспільства і навіть ідеї включення демократичних засад в управління. Те й інше знайшло згодом свій розвиток в деяких (далеко не всіх) громадських системах.
У практиці організації державного управління, а отже, і в лежачих в її основі ідейно-теоретичних поглядах проявилося протистояння двох моделей: централізованої (Древній Єгипет, Вавилонське і Ассірійське царства, Персія) і децентралізованої (міста-держави шумерів, фінікійців). Централізована модель демонструвала безсумнівні переваги в можливості ефективного використання наявних ресурсів реалізації великих господарських проектів, а головне - в забезпеченні життєздатності своїх держав перед загрозою зовнішніх ворогів. Тому такі держави зберігалися значно довше, а згадані децентралізовані освіти проіснували порівняно недовго.
Специфікою розвитку таких найдавніших цивілізацій, як індійська і китайська, на відміну від цивілізації на Близькому Сході і в країнах Середземномор'я, було те, що централізована і децентралізована моделі управління і обгрунтовують їх ідеологічні концепції змагалися на території, заселеній одним державно-організованим народом (або декількома близькими народами). Поперемінно перемагала то одна з цих моделей, то інша. Часом там виникали об'єднують якщо не весь проживає на території етнос, то більшу його частину величезні централізовані держави. Але потім вони розпадалися в результаті відцентрових, сепаратистських устремлінь місцевих вельмож, спраглих стати суверенними правителями. В кінцевому рахунку в усіх стародавніх цивілізаціях затверджувалася централізована модель управління.
У містах-державах (найбільш рельєфно в ряді давньогрецьких полісів) виникла і була реалізована концепція демократії як форми організації державного управління. Це дало чудові результати після декількох століть. Утвердилися ж в древніх цивілізаціях Сходу централізовані держави (одні з яких зберігалися протягом багатьох століть, а інші гинули у війнах) зберігали режим деспотичного правління. Цей режим, який зберігся в тій чи іншій модифікації до наших часів, хоча і може породжувати сильну систему державного управління, з позицій соціологічних і гуманітарних критеріїв не може бути основою практики управління стосовно до перспектив розвитку людства.
З концепцією демократичного устрою державно-управлінської діяльності природним чином поєднувалася ідея відкритості цієї діяльності, т. Е. Такий її організації, при якій широкі кола громадян можуть бачити і знати, чим і як займаються владно-управлінські структури і посадові особи. Централізованим ж деспотичним державам була властива повна закритість діяльності управлінських структур. Цю систему управління У. Черчілль називав «боротьбою ведмедів під килимом».
Відзначимо ще одну концептуальну протилежність, пов'язану з глибокими відмінностями між розглянутими моделями державно-управлінських систем. У демократично управляються містах-державах вважалося, що до обов'язків державного управління відноситься лише рішення адміністративно-політичних і військових завдань, а організацією і веденням господарської діяльності повинні займатися ті, кому належать відповідні господарські осередки, приватні власники.
Звернемо увагу, що використання ідеології - теж одна з характерних рис владно-управлінської діяльності в древніх державах з перших кроків їх існування. Такий ідеологією у всіх видах стародавніх держав була релігія. Однією з найважливіших її функцій було ідеологічне обрамлення і санкціонування владно-управлінської діяльності, обґрунтування ідеї божественного характеру державної влади. Використання ідеології як засіб управлінського впливу на суспільство надовго і міцно увійшло в теорію і практику державного управління.
Від усіх інших великих централізованих держав давнини істотно відрізнявся Рим - і в плані практичної організації державно-управлінської системи, і концептуальними ідеями, що лежали в її основі. Вироблені в Римі ідеї і практика їх реалізації мали величезне значення для формування управлінської культури в європейській цивілізації. Римська республіка була єдиним в історії великим централізованим державою, формою організації якого була ні деспотична автократія, а демократичний устрій.
Вона увібрала в себе ідеї і практичний досвід грецької демократії, культури в цілому. У ній були вироблені багато ідей, які сприйняті і розвинені передовий теоретичною думкою багато століть тому і в тому чи іншому вигляді входять в теорію і практику сучасного державного управління. Йдеться про виборність посадових осіб, їх відповідальності перед громадянами і їхніми представниками, про обмеженість владних повноважень посадових осіб, про систему «стримувань і протіівовесов» у владно-управлінських структурах, нарешті, про досить високого ступеня відкритості управлінської діяльності.
Крім зазначеного потрібно назвати такі концептуальні уявлення, які втілилися в практику державного управління, які виникли в давнину (маючи на увазі всі різні цивілізації того часу).
У той період виникло розуміння того, що управлінська діяльність повинна стати професійною, що вимагає вміння і підготовки. Відповідно до цього в багатьох державах створювалися системи навчання зайнятих в апаратах управління. Дуже рельєфно цей аспект теоретичних уявлень і практики проглядається в древніх Єгипті і Китаї.
Знайшла обгрунтування необхідність будувати управлінську діяльність на основі правових встановлень, законів.
Такою основою в Стародавній Індії були закони Ману, приписи, що містилися в Ведах, і їх тлумачення вченими-брамінами. У Китаї для обгрунтування цього багато зробила школа легистов (як його іменують в сучасній літературі). В Ассирії в XVII в. до н. е. були створені відомі закони царя Хаммурапі. У Греції розробці відповідної ідеології велику увагу було приділено Сократом і Платоном (див. Його діалоги «Апологія Сократа» і «Закони»). Сама досконально розроблена правова система, що охоплює і правові основи державного управління, була створена в Римі.
Надзвичайно важливі для подальшого розвитку теорії і практики управління ідеї, що всі займаються управлінською діяльністю повинні бути мудрими і спиратися на моральні принципи. Це обгрунтовувалося в Китаї в навчанні Конфуція і в Біблії (згадаємо образи царів Соломона і Давида). Вельми докладно ці ідеї були розроблені в Стародавній Греції, особливо в навчанні Платона.
Владно-управлінська діяльність виникли на цій основі держав часом просто відтворювала практику колишніх східних деспотій. Її вплив був настільки великий, що по її зразкам поступово вишикувалася владно-управлінська діяльність навіть в заснованої на християнстві східній частині розкололася Римської імперії - в Візантії. Досвід цієї діяльності з її максимальної закритістю, непередбачуваними довільними акціями, нескінченними інтригами і т.д. став «притчею во язицех».
Концептуальні уявлення, на основі яких на руїнах західної Римської імперії і в близьких до її кордонів областях формувалися нові європейські держави, і що склалися на базі цих уявлень системи державного управління сильно відрізнялися від тих, що лежали в основі владно-управлінських систем і відносин в східних державах . Ці концептуальні уявлення містили такої ідейний потенціал, який через кілька століть дозволив виникнути теоріям, які лежать в основі сучасної соціології управління.
Мається на увазі потенціал, на базі якого поступово визрівали концепції демократичного побудови системи управління, правової держави, використання механізмів, що обмежують свавілля володарів і посадових осіб, ставлення до об'єкта управління - людям не як до безправних підданих, а як до вільною і рівною перед законом громадянам і т.д.
Виникнення в ході становлення європейської цивілізації тенденцій, які зумовили розвиток в такому напрямку управлінської ідеології, а разом з нею, природно, і практики, було обумовлено двома обставинами.
По-перше, у готовий, галло-франків, германців, слов'ян та інших народів, які створили на основі зруйнованої Римської імперії нову цивілізацію, не було рабства. У всякому разі, в масштабах і формах, які дозволяли б говорити про заснованому на цьому інституті способі виробництва.
Влада вождів, ватажків племен, що стають правителями, не була такою абсолютною і деспотичною, як в східних державах. Її обмежувала аристократія, та й інші верстви суспільства були абсолютно безправними. В результаті державне управління, хоча і грунтувалося на монархічної (за рідкісними винятками) ідеї, в корені відрізнялося від східного деспотизму. Свавілля суб'єктів, які здійснюють владно-управлінські функції, обмежувався традиціями, звичаями, договорами, які в ряді випадків змушені були підписувати монархи, а також наявністю організаційно-інституційних структур, створених в першу чергу аристократією, а потім і іншими станами.
В системі державного управління середньовіччя мав місце певний досвід вирішення протиріччя між централізацією і децентралізацією владних відносин. Правда, практика поєднання повноважень центру і складових частин держав не досягла оптимального стану. В результаті цього регіональний сепаратизм нерідко приводив до розпаду держав. Але все ж деякі ідеї для вироблення в майбутньому механізму вирішення цієї складної для побудови управлінської системи проблеми були закладені.
Важливим досягненням середньовічних концептуальних уявлень і практики було твердження (в більшій чи меншій мірі в різних країнах) місцевого самоврядування - общинного і міського. Общинне самоврядування досить глибоко увійшло в суспільну свідомість і практику англійського суспільства.
У Німеччині та низці інших країн Європи виникла міська модель організації управління, заснована на так званому магдебурзьке право. Широко відомі описи міського самоврядування в Стародавній Русі, особливо в Новгороді і Пскові.
По-перше, слід розрізняти владу як інститут (за нинішньою термінологією), яка має божественне встановлення, і конкретну владно-управлінську структуру, яка є створення людське і тому може бути недосконалою, сильно відхилятися від свого божественного призначення, не служити благу поданих, бути тиранічної. Обґрунтовувалася навіть можливість насильницького повалення такої влади.
По-друге, крім законів, що встановлюються людьми (правителями) і є основою владно-управлінської діяльності, є закони, визначені Богом, а також «вічний закон» і «природний закон», що мають божественну природу. І якщо встановлюються людьми закони суперечать останнім, вони не можуть вважатися феноменами права. Відповідно, не можна вимагати їх виконання людьми, які виступають, як би ми сказали, об'єктом управління. Обидві ці ідеї зіграли важливу роль в якості орієнтирів «спрямованої на благо» владно-управлінської діяльності і мали велике значення для розвитку концептуальних основ управління.