Здійсненню цих завдань суперечили монополія феодалів на землю і закріпачення основної маси виробляє населення - селян. Але включення цього пункту в регламент Камер-колегії показує посилення уваги уряду Петра I до питань економічного розвитку країни.
Вищим установою країни, що відав витратами, була Штатс-контора. Її головним завданням було надзирание за всіма видатками в державі. Для цієї мети вона повинна була скласти штати основних витрат: на двір, армію, флот, управління і так далі. Кожній колегії, губернії, провінції, полку тощо належало мати свій штат витрат, який стверджувала Штатс-контора. 10 Ця фінансова установа мала щорічно представляти "на одному аркуші генеральний екстракт", де "на одній сторінці всі доходи коротко означена ... а на іншій сторінці аркуша всі витрати ... такоже коротко оголошені бути мають". 11
Організація контролю покладалася на ревізійної служби колегію. В кінці року всі установи повинні були посилати їй рахунки (рапорти) про прихід і витрату коштів, а вона розглядала "чи парафії і витрати здійснені на законних підставах, без будь-якого предосужденія і збитку казні його величності чінени". У разі грубих порушень вона доносила про все Сенату. 12
Все колегії підкорялися Сенату. На створений в 1711 році Урядовий сенат були покладені завдання вищого розпорядження і нагляду за управлінням, в першу чергу фінансовим. Початкові рядки наказу царя Сенату говорили: "Дивитися в усій державі витрат і непотрібні, а особливо марні, відставити. Грошей, як можливо, сбирать ...". 13 Сенат повинен був відати розвитком внутрішньої і зовнішньої торгівлі, продажем солі, казенними монополіями і так далі. А.Н. Філіппов мав рацію, коли писав: "У більшій залежності від Сенату і по установі колегій залишилася, однак, область фінансового управління". Надалі Сенат продовжував керувати фінансовою політикою: звільняв від зборів, призначав нові, оголошував початок справляння подушного, стверджував табелі парафій і витрат, асигнування на надзвичайні витрати, дозволяв карбування монети, регулював грошовий обіг і так далі. Після смерті Петра I ці функції в області фінансової політики переходили до таємному раді, Кабінету міністрів, Конференції при найвищому дворі, але по суті Сенат залишався вищим фінансовою установою країни.
Але централізація фінансового управління не була доведена до кінця. Надалі роздробленість управління фінансами навіть дещо збільшилася. Так, з самого початку проведення податковий реформи і реформи управління найбільше джерело доходів - збір подушного податку - було вилучено з відання Камер-колегії і переданий Військової колегії. В цьому заході виразилося недовіру уряду до цивільній владі, бажання надійніше забезпечити засобами армію. Фактично участь армії в зборі подушногоподати тривало до початку 60-х років XVIII століття, коли воно було скасовано Катериною II. Точно також було відокремлено витрачання подушних грошей на армію. Хоча вони і входили в загальну суму бюджету, але фактично їх витрачанням відали Військова колегія і Сенат, а не Штатс-контора.
Створення спеціальних фінансових установ на знову приєднаних територіях було викликано тим, що в цей період тут була збережена значна автономія і існувала місцева специфіка в оподаткуванні населення податками. Фактично з перших днів створення Камер-колегії від неї був відділений і збір доходів з Сибіру, яким відала Сибірська губернська канцелярія. У 1730 році був відновлений Сибірський наказ, до якого перейшли всі права з управління Сибіром і доходами з неї. Доцільність такого відділення в доповіді Сенату Ганні Иоанновне була мотивована необхідністю поліпшити збір доходів і посилити контроль за воєводами. 15
Таким чином, Петро I в ході реформ державного апарату правильно поставив питання, про централізацію фінансового управління і в значній мірі здійснив це на практиці, але не повністю.
Одночасно з реформою центрального управління фінансами в 1719 році була розпочата перебудова місцевого апарату. Представниками Камер- колегії в повітах були земські комісари, які відали збором подушних грошей та інших податків. Для збору непрямих податків (з рибних ловель, промислів тощо) засновувалася посаду камеріри. Крім посад земських комісарів і камериров, на місцях створювалися спеціальні установи - Рентерія, які відали прийманням рахунків і відсиланням грошей в центр. Всі ці органи підпорядковувалися Камер-колегії і Штатс-конторі. Загальний нагляд за їх діяльністю на місцях доручалося воєводам.
Склад чиновників фінансового апарату як в центрі, так і на місцях носив яскраво виражений дворянський характер. Вихідці з інших станів допускалися урядом лише на другорядні посади - канцеляристів, копіїстів, розсильників. Провадження справ у фінансових установах, як і в усьому державному апараті країни, будувалося на суворому дотриманні принципу ієрархії. Для посилення централізації і контролю всі укази та інструкції передбачали численні види звітності перед центральними фінансовими установами, що збільшувало бюрократизацію, уповільнювало проходження справ, а це, в кінцевому рахунку, негативно позначилося на роботі фінансового апарату Росії в XVIII столітті. 16
Таким чином, петровські перетворення стали першою спробою по-новому організувати управління фінансами в Росії. Хоч ці реформи і не завершили централізацію фінансового управління, але зробили великий крок вперед в цьому напрямку. Саме за Петра I з'явилися колегії, що прийшли на зміну наказовій системі, став щорічно складатися бюджет держави, були створені центральні фінансові установи із загальнодержавною компетенцією і чітким розподілом повноважень.
§ 2. Реформи в галузі фінансів другої чверті - середіниXVIIIвека
В результаті реформ 1726-1727 років уряд багато в чому повернулося до практики XVII століття (відновлення влади воєвод, скасування сплати грошового платні і так далі), що було явним кроком назад в ході централізації державного управління Росії. Скасувавши мережу місцевих фінансових установ і існувала між ними поділ функцій, уряд зберіг вкрай складну і велику звітність, що також ускладнювало роботу воєводських канцелярій. 18
Займаючись цими справами, Камер-колегія не мала часу для складання щорічної окладної книги доходів і витрат і турботи про поліпшення стану джерел доходів, що ставилося їй в обов'язок регламентом 1719 року. Від Камер-колегії було потрібно забезпечити бездоімочное надходження податків і збір недоїмки за минулі роки. Тому уряд не мав точних відомостей про державні доходи і витрати.
У цих умовах для поліпшення управління фінансами уряд вирішив створити нову Камер-колегію, яка повинна була зайнятися складанням окладної книги доходів і забезпечити своєчасний збір податків. Для полегшення її роботи тимчасово зберігалася і стара Колегія, на яку поклали збір недоїмок по 1730 році і перевірку рахунків.
Регламент 1731 року, дещо звузивши компетенцію Камер-колегії, звернув її основна увага на забезпечення бездоімочного надходження податків і збільшення доходів казни за рахунок здачі на оброк казенних угідь. З регламенту колегії 1719 року був опущений побажання Петра I про те, щоб вона піклувалася "про стан, натурі і родючості кожної провінції і запустілих дворів і земель". 19
Таким чином, створення нової Камер-колегії що поліпшило фінансового управління. Новий регламент не звільнив Камер-колегію від багатьох другорядних справ, а також від обов'язків, які не мали ніякого відношення до управління фінансами (наприклад, будівництво і ремонт доріг тощо).
Мельгунов вірно помітив один з основних недоліків в роботі Камер-колегії в 30-60-х роках - відсутність системи, послідовності в розпорядженнях уряду, спрямованих на вирішення основних завдань в галузі фінансів. Він же вірно вказав і на недолік в діяльності центрального фінансової установи. За словами Мельгунова, в 30-х роках XVIII століття "вельми скоро акцизні справи в колегію брати почали, і колегія, залишивши головоломну свою посаду, випросила, щоб відмовитися акцизного контору, і справи зовсім їй віддані були. І через те сама акцизного конторою зробилася ".
Ще більш різко Мельгунов висловився про вузько фіскальному характері діяльності Камер-колегії в 20-60-х роках: "Камер-колегія, віддаляючись зовсім від запропонованого їй преполезного предмета, що складається в збільшенні доходів і збагаченні держави, ні про що вже паче не піклувалася, як тільки про виробництво поточних справ і про свою однієї з наказовому порядку очищення, що і почалося майже в один і той же час з самим початковим цей колегії підставою, а згодом від часу більш множилося ".
У цих оцінках сучасників вірно зазначено недоліки фінансового управління Росії в 20-60-х роках XVIII століття. Побажання зайнятися поліпшенням стану джерел доходів носило занадто загальний, декларативний характер, так як всієї роботі Камер-колегії не було дано більш-менш визначеною і досить продуманої програми. 20