Правові основи діяльності прокуратури Російської Федерації
Організація і діяльність прокуратури як федерального органу держави, що здійснює нагляд за дотриманням третьому Конституції РФ і виконанням законів, повинна бути точ-но і повно врегульована нормами федерального законодавець-ства. Основні компоненти правових основ діяльності про-Куретура визначені в ст. 3 Закону про прокуратуру. У ній встановлено, що організація і порядок діяльності пуття-ратури Російської федерації і повноваження прокурорів визна-ються Конституцією Російської Федерації, Федеральним законом про прокуратуру і іншими федеральними законами, міжнародними договорами Російської федерації.
До цього слід додати, і це випливає з вимог Конституції Росії, що в певній мірі діяльність органів прокуратури в суб'єктах Федерації регламентує-ся конституціями і статутами (основними законами) цих суб'єктів Федерації. У випадках, передбачених Федераль-ним законом, діяльність прокуратури регулюється указу-ми Президента Російської Федерації.
В межах своєї компетенції Генеральний прокурор РФ також регулює різні аспекти організації і діяль-ності органів прокуратури шляхом прийняття наказів та інших нормативних правових актів.
Відповідно до Конституції Російської Федерації прокуратура і законодавство про прокуратуру відносяться до виключного відання Російської Федерації (п. "О" ст. 71). Тому все інші способи і засоби нормативної регламен-тації будь-яких аспектів організації і діяльності про-Куретура РФ в разі їх протиріччя, невідповідності закону недійсні і не підлягають застосуванню, призуп-навливаются або скасовуються в установленому порядку.
У ст. 129 Конституції РФ визначено лише загальні пи-роси організації прокурорської системи і порядку призначе-ня на посаду Генерального прокурора РФ і прокурорів суб'єктів Федерації. Згідно ст. 129 прокуратура Російсь-кою Федерації становить єдину централізовану систему з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Ге-ральним прокурору РФ
Генеральний прокурор РФ призначається на посаду і звільняється з посади Радою Федерації за представ-лення Президента РФ. Прокурори суб'єктів РФ призначають-ся Генеральним прокурором РФ за погодженням з її суб'єктів-тами. Таким чином, Конституція РФ робить тільки одне ис-ключення з правила п. "О" ст. 71 Конституції, коли законо-давством суб'єкта Федерації має бути визначено, з якими органами влади суб'єктів Федерації і в якому порядку проводиться таке узгодження. Отже, зако-ством (Конституції і статути [основні закони]) суб'єктів Федерації в частині, визначеної Конституцією РФ тільки з питання узгодження Генеральним прокурором РФ призначення пропонованої ним кандидатури прокурора суб'єкта Федерації, відноситься до складу правових основ діяльності згідно-ти прокуратури РФ.
Федеральний закон про прокуратуру Російської Федерації
Федеральний закон про прокуратуру містить основні положення статусу прокурорської системи в цілому і відмінності-них складових її ланок. У ньому визначається поняття прокуратури як єдиної федеральної централізованої сис-теми органів, які здійснюють від імені Російської Федерації нагляд за дотриманням Конституції Російської Федера-ції і виконанням законів, що діють на території Російської Федерації.
Тим самим підкреслюється, що прокуратура, будучи федеральною системою, забезпечує нагляд за виконанням не тільки федеральних законів, але в рівній мірі і законів суб'єктів Федерації, прийнятих і введених в дію в установленому порядку.
Закон визначає принципи організації і діяльності прокуратури (ст. 4), функції прокуратури (ст. 1, 8, 9, 31). У ньому міститься сукупність норм, що характеризують пуття-ратуру РФ як систему, визначаються складові її зве-нья: Генеральна прокуратура (ст. 14), прокуратури суб'єктів Федерації і прирівняні до них прокуратури (ст. 15), прокуратури міст і районів, прирівняні до них прокуратури (ст. 16), визначаються повноваження прокурорів різних рівнів прокурорської системи по керівництву підлеглими органами прокуратури (ст. 17-19).
Повноваження прокурора, який бере участь в судовому рас-смотрении справ, визначаються процесуальним (кримінально-процесуальним, цивільно-процесуальним, арбітражним процесуальним) законодавством.
Законодавством визначено спеціальний порядок при-потягу прокурорів і слідчих до кримінальної та адмініст-тратівной відповідальності. Будь-яка перевірка повідомлення про фак-ті правопорушення, вчиненого прокурором або таким чи-телем прокуратури, порушення проти них кримінальної справи (за винятком випадків, коли прокурор або слідчий за-стігнут при вчиненні злочину), виробництво розшарування-нання є виключною компетенцією органів прокуратури . Такі особливості залучення прокурорів і сле-дователей органів прокуратури до відповідальності пов'язані з характером їх завдань, функцій і повноважень, в тому числі щодо притягнення до встановленої відповідальності працівників інших правоохоронних органів, які вчинили преступле-ня та інші правопорушення, нагляду за виконанням законів практично у всіх врегульованих законом сферах загально-дарських відносин.
Прокурори і слідчі, будучи представниками дер-жавної влади, знаходяться під особливим захистом держави як і їхні близькі родичі, а також їх майно. Поря-док і умови здійснення такого захисту прокурорів і сле-дователей визначаються Федеральним законом "Про дер-жавної захисту суддів, посадових осіб правоохоронець-них і контролюючих органів", іншими нормативно-пра-вовимі актами.
У заключному розділі VII Закону регулюються пи-роси статистичної звітності, фінансування, матеріального-но-технічного забезпечення органів і установ прокура-тури, роз'яснюються деякі найменування, що містять-ся в Законі.
Регламентація діяльності органів прокуратури іншими федеральними законами
Процесуальне становище прокурора, його повноваження, правові засоби їх реалізації в різних судових ін-станціях при розгляді кримінальних, цивільних, арбит-Ражнів справ, справ про адміністративні правопорушення рег-ламентіруются відповідно Кримінально-процесуальним кодексом Української РСР, Цивільно-процесуальними кодексом Української РСР, арбітражним процесуальним кодексом РФ, Кодек-сом України про адміністративні правопорушення.
Найбільш систематизована і деталізована сово-купность норм про організацію, повноваження та порядок діяль-ності прокурорів і слідчих прокуратури міститься в Кримінально-процесуальному кодексі РРФСР. Згідно ст. 25 КПК прокурор зобов'язаний у всіх стадіях кримінального судопроиз-ництва своєчасно вживати передбачених законом заходів до усунення всяких порушень закону, від кого б ці порушення не виходили.
Особливості прокурорського нагляду в сфері митних відносин регламентуються також Митним кодексом РФ (ст. 227, 228, 248 - нагляд при використанні методу контрольованої поставки при ввезенні, вивезенні або транзит наркотичних засобів або психотропних речовин).
Окремі норми, переважно визначають заду-чи і наглядову функцію прокурорів у відповідних сфе-рах правових відносин, містяться в Кодексі законів про тру-де, деяких інших кодифікованих законодавчих актах.
Норми про прокурорський нагляд за виконанням законів передбачаються нерідко в різних федеральних зако-нах, що регулюють різні сфери правових відносин. Тим самим законодавцем підкреслюється підвищена значи-мість прокурорського нагляду в зв'язку з відповідним ві-будинок діяльності державних та інших органів в відпо-ціалу сферах правових відносин. Хоча, в принципі, та-ких згадок і не потрібно, оскільки загальні предмети ведення прокуратури, функції і повноваження прокурорів оп-рідшали в Законі про прокуратуру. Проте, підкреслюючи особливу значимість для охорони прав і свобод людини і грома-данина, суспільства і держави тих чи інших видів діяль-ності, законодавець визнав за необхідне спеціально вказати на покладання на прокуратуру нагляду за виконанням законів. Про це є пряма вказівка в Законі "Про оперативно-розшукову діяльність" (ст. 21); Федеральному законі "Про зовнішню розвідку" (ст. 25); Федеральному законі "Про установах та органах, які виконують кримінальні покарання у вигляді позбавлення волі" (ст. 38 п. 5); Законі "Про федеральних органах урядового зв'язку і інформації" (ст. 22), в ряді інших.
У деяких законах визначаються, конкретизуються елементи виключної компетенції прокурорів, органів прокуратури різних рівнів (ієрархічна компетенція). Так, Федеральним законом "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих орга-нів державної влади суб'єктів Федерації" * встанов-ється, що безпосередній нагляд у справах про правонар-шениях депутатів, за які передбачається кримінальна або адміністративна відповідальність, слідчі дей ствия і порядок провадження в адміністративних правона-рушення здійснюється під безпосереднім наглядом прокурора суб'єкта Російської Федерації (ст. 13, 14)
§ 4. Міжнародно-правові основи діяльності прокуратури
Інші установи, до компетенції яких відносять-ся справи цивільні (в тому числі трудові, житлові), сімейні і кримінальні, направляють прохання про правову по-мощі через установи юстиції, включаючи прокуратуру (див. Напр. П. 3 ст. 2 Договору про надання правової допо-щі між Російською Федерацією і Республікою Молдо-ва). * У двосторонніх міжнародних договорах такого типу зазвичай міститься норма, яка визначає порядок сношая-ний. Наприклад, в названому договорі з Молдовою ст. 4 оп-ределяет, що при наданні правової допомоги установи Договірних Сторін зносяться одна з одною через Міністерство юстиції та Генеральну прокуратуру Рос-сийской Федерації і Міністерство юстиції та прокуратури Республіки Молдова. У таких договорах міститься також норма, відповідно до якої, крім надання допомоги по конкретним цивільних, сімейних і кримінальних справах, Генеральна прокуратура РФ і прокуратура чи іншої відповідний орган іншої Договірної-ся сторони надають один одному на прохання інформа-цію про чинне або діяв в їх державах законодавство та щодо питань його застосування учрежде-нями юстиції.
§ 5. Укази Президента Російської Федерації з питань діяльності прокуратури
У перехідний період через відсутність законів або відповідно до визначеного в Законі порядком регламенту-ції здійснюється нормотворчість за допомогою указів Пре-зидента РФ. На період до прийняття відповідних законів прокурори керуються в своїй діяльності указами, відповідають Конституції РФ, а також указами, ство-ющими правовий механізм дії конкретних норм законів. Так, повноваження прокурорів, основні напрямки та форми координації своєї діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю регламентуються Положенням про координацію, затвердженим Указом Президента РФ. Про подоб-ном порядку прийняття названого Положення міститься пряма вказівка в ст. 8 Закону про прокуратуру.
На прокуратуру не може бути покладено виконання функцій, не передбачених федеральними законами, в тому числі указами Президента РФ (ст. 3 Закону). Тим самим і в зв'язку з цим підкреслюється федеральний характер прокура-тури як цілісної державно-правової структури. Вме-сте з тим і з предмета відання прокуратури іншими законами або іншими нормативно-правовими актами не можуть бути вилучені покладені на неї функції, не можуть бути звужені сфери правових відносин, в яких відповідно до законів здійснюється, прокурорський нагляд, інші функції прокуратури .
§ 6. Постанови Конституційного Суду Російської Федерації
Крім того, визнання Конституційним Судом РФ не відповідає Конституції РФ норми (або її частини) Зак-на про прокуратуру РФ викликає певні правові по-слідства в частині, що стосується змісту такої норми, ус-ловий і порядку її застосування, а також підстав зраді ня (доповнення) законодавства про організацію і діяль-ності органів прокуратури.
До найбільш принциповим відноситься ряд постанов Конституційного Суду РФ, безпосередньо пов'язаних з правовою регламентацією організації і діяльності органів прокуратури. У їх числі постанова щодо спору про компетенції між Радою Федерації і Президентом Російської Федерації щодо приналежності повноваження по через Данію акту про тимчасове відсторонення Генерального прокурений-ра Російської Федерації від посади у зв'язку з порушено ням щодо нього кримінальної справи.
До Конституційного Суду РФ звернулася Рада Федерації, вважаючи, що таке відсторонення може мати місце тільки в порядку, встановленому ст. 83 (п. "Е"), 102 (п. "З" ч. 1) і 129 (ч. 2) Конституції РФ для призначення на посади та освоєння-Вивільнений з посади Генерального прокурора РФ, тобто дол-жно здійснюватися Радою Федерації за поданням Президента РФ, і, отже, Президент РФ не мав права видати названий Указ.
Конституційний Суд ухвалив, що виходячи з Консти-туції РФ і за відсутності іншого законодавчого регулюван-ня акт про тимчасове відсторонення Генерального прокурора з посади, необхідність якого обумовлена порушенням стосовно нього кримінальної справи, зобов'язаний видати Президент.
При цьому суд зазначив, що не виключається право зако-нодателя на основі Конституції і з урахуванням правових позицій, викладених в ухвалі суду, і інші механізми реалі-зації можливого кримінального переслідування стосовно Ге-ральним прокурора і його відсторонення від посади на пе-ріод розслідування.
Ленінський районний суд міста Самари, куди Б. А. Кехман звернувся зі скаргою, визнав відмову прокурора правомірним.
Судова колегія у цивільних справах Самарського обласного суду, що розглядала касаційну скаргу за-явітеля на рішення суду першої інстанції, залишила її без задоволення, як і скарги, подані ним в порядку над-зазору в Самарський обласний суд і Верховний Суд РФ, а так-же до вищестоящих органів прокуратури.
При цьому вони посилаються на п. 2 ст. 5 Закону про прокурату-ре, що дозволяє прокурору давати будь-які пояснення по суті знаходяться в їх виробництві матеріалів, а так-же надавати їх кому б то не було для ознайомлення інакше як у випадках і порядку, передбачених Федераль-ним законодавством.
Звісно ж, що в постанові точніше було б говорити про те, що у даній справі мала місце відмова в пре-доставлених громадянину для ознайомлення необхідних мате-ріалів. У багатьох випадках прокурори не тільки за зверненням зацікавлених осіб, а й за власною ініціативою зна-Ком'ят їх з матеріалами, який послужив приводом і підставою для прокурорської перевірки, а також з матеріалами, отриманий-ними в результаті її проведення.
Конституційний Суд РФ вказав, що суди загальної юрис-дикції, за змістом ст. 76, 118, 120, 125, 126, 127 і 128 Конституції РФ не можуть, визнавати закони суб'єктів Росій-ської Федерації не відповідають Конституції РФ і на цій підставі, що втрачають юридичну силу. Дане повноваження в силу ст. 125 Конституції РФ відноситься до когось петенціі тільки Конституційного Суду РФ.
Разом з тим слід визнати, що така ситуація яв-ляется і результатом відсутності федерального конституційного-ного закону про повноваження судів загальної юрисдикції по про-верке відповідності нормативних правових актів Конституції Російської Федерації, федеральним конституційним законам, федеральним законам.
§ 7. Постанови Державної Думи
Постанови Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації, видані нею відповідно до компетенції, встановленої Конституцією (ст. 103). Посту-лення Державної Думи, в яких містяться норми, прямо встановлюють, що визначають різні аспекти організації і діяльності прокуратури, також безпосереднім-ного входять до складу правових основ організації та діяльності прокуратури в якості їх обов'язкового елемента.
Держдума запропонувала Генеральному прокурору включати до щорічної доповіді про стан законності і правопорядку в Російській Федерації та про виконану роботу по її укреп-лення, що представляється палатам Федеральних Зборів і Пре-нерезиденту, розділ про дотримання законності в діяльності право-охоронних органів, в тому числі органів прокуратури.
Таким чином, один з важливих елементів структури це-го доповіді визначено, по суті, в нормативному порядку постановою Державної Думи.