Яким би дієвим не був апарат зовнішніх контролерів та аудиторів і як би часто ні здійснювалися зовнішні перевірки, їх ніколи не буде достатньо для забезпечення порядку в окремо взятій організації. Необхідний для цього потенціал міститься в інституті внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.
Від того, наскільки ефективно даний інструмент буде працювати, залежить успіх діяльності як органів влади, так і системи державного управління в цілому. У Федеральному казначействі побудови ефективної, що відповідає сучасним вимогам і викликам системи внутрішнього контролю і аудиту приділяється особлива увага.
Федеральне казначейство являє собою платіжну, облікову, контрольну та інформаційну систему у сфері фінансової діяльності публічно-правових утворень (roskazna.ru/missiya) (рисунок 1). Дана роль випливає зі змісту діючих нормативних правових актів, закреп-ляющих повноваження Федерального казначейства, і в загальному форматі відображає основні цілі його створення.
Контрольні повноваження Федерального казначейства умовно можна розділити на дві основні групи: зовнішні і внутрішні. В даний час Федеральне казначейство - один з небагатьох органів державної влади, який володіє таким подвійним статусом. З одного боку, Казначейство Росії має повноваження щодо державного фінансового контролю Уряду РФ, з іншого - як орган влади, який має підвідомчі установи, відповідає за ефективне функціонування всієї казначейської системи. На відміну від Росфіннадзор, в функції якого входить наступний контроль, Казначейство Росії здійснює попередній державний фінансовий контроль, тобто попередній платіжними операціями. В рамках встановлених БК РФ повноважень по внутрішньому державному фінансовому контролю Федеральне казначейство здійснює:
- контроль за неперевищенням сум за операціями над лімітами бюджетних зобов'язань та (або) бюджетними асигнуваннями;
- контроль за відповідністю змісту проведених операцій кодами бюджетної класифікації РФ, зазначеним в платіжних документах, представлених в Федеральне казначейство одержувачами бюджетних коштів;
- контроль за наявністю документів, що підтверджують виникнення грошових зобов'язань, що підлягають оплаті за рахунок коштів бюджету;
- контроль за відповідністю відомостей про поставленому на облік бюджетному зобов'язанні за державним контрактом відомостями про даний державний контракт, що містяться в передбаченому законодавством РФ про контрактну систему у сфері закупівель товарів, робіт, послуг для забезпечення державних потреб реєстрі контрактів, укладених заказчікамі1.
При здійсненні цих повноважень Федеральне казначейство проводить санкціонування операцій. На нашу думку, незакінченою ланкою в ланцюжку попереднього контролю є санкціонування платежів тільки на підставі поданих документів, без перевірки обсягів і якості виконаних робіт. Розробка і послідовне впровадження подібного механізму може значно підвищити ефективність контролю.
Система внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту Федерального казначейства як органу, що здійснює регулювання діяльності територіальних органів та підвідомчих установ, нерозривно пов'язана з системою управління ризиками та оцінкою ефективності діяльності (рисунок 2). В органах Федерального казначейства поняття внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту чітко розділені. Понятійний апарат системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту Казначейства Росії відповідає термінології, встановленої Бюджетним кодексом. Але при цьому слід мати на увазі, що останній регламентує бюджетні відносини і в першу чергу питання державного фінансового контролю, тоді як внутрішній контроль та аудит організації охоплюють більш широку сферу діяльності, більший набір елементів (внутрішній фінансовий контроль, внутрішній адміністративний (управлінський) контроль, внутрішній технологічний контроль, а також внутрішній аудит відповідності, внутрішній аудит результативності та ефективності діяльності).
Систему внутрішнього контролю та аудиту Федерального казначейства в даний час складають 86 відділів внутрішнього контролю і аудиту, створених в кожному територіальному органі. Крім того, в складі центрального апарату Федерального казначейства функціонує управління внутрішнього контролю (аудиту) та оцінки ефективності діяльності (рисунок 3). Всього в сфері внутрішнього контролю та аудиту зайнято більше 1000 чоловік. Весь спектр завдань, який зазвичай ставиться перед підрозділами такого роду, вирішується силами зазначених контрольно-аудиторських підрозділів. Це організація внутрішнього контролю, комплексні та тематичні перевірки, а також здійснення аудиту.
Правове регулювання
В даний час можна констатувати, що всі заявлені концепцією мети досягнуто. В рамках її реалізації був розроблений ряд правових документів, які сьогодні дозволяють досить ефективно здійснювати роботу з внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту. По-перше, було розроблено Положення про внутрішній контроль та аудит в Федеральному казначействі, що визначило термінологію, понятійний апарат, принципи, вимоги та структуру внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.
По-друге, в минулому практично в кожному казначейському органі була своя унікальна система підготовки та здійснення контрольних заходів, реалізації матеріалів перевірок, і за підсумками вивчення кращих практик, в першу чергу підходів ІНТОСАІ і COSO, були розроблені Стандарти внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, які застосовуються контрольно-аудиторськими підрозділами при здійсненні контрольної діяльності. Зазначеними стандартами регламентовані основні етапи здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту.
Однак, як згадувалося раніше, тільки силами контрольно-аудиторських підрозділів забезпечувати якісне і ефективне здійснення внутрішнього контролю, особливо технологічного контролю, неможливо. У зв'язку з цим в рамках реалізації концепції був розроблений ще один стандарт - Стандарт внутрішнього контролю Федерального казначейства, який застосовується кожним співробітником на своєму робочому місці. Як формат контролю обрані самоконтроль і контроль за рівнем підпорядкованості. При здійсненні внутрішнього державного фінансового контролю необхідно, щоб кожен фахівець, перш ніж закінчити операцію і передати її на наступний рівень компетенції, виконував функції контролера, ще раз оцінюючи результат своєї роботи. Це повинно мати місце на всіх рівнях, поки відповідна операція не завершиться або документ не отримає остаточного оформлення. Стандарт внутрішнього контролю Федерального казначейства покликаний привести до спільного знаменника технології внутрішнього контролю в органах Федерального казначейства по найбільш ріскоемкім операціями і процедурами. На його затребуваність в системі вказує той факт, що, незважаючи на перебування даного документа в стадії пілотування, понад 50% територіальних органів вже сьогодні застосовують його за власною ініціативою. Таким чином, в системі органів Федерального казначейства запущений процес по зміщенню акцентів при здійсненні внутрішнього контролю за ріскоемкім напрямками діяльності, процедур та операцій від подальшої форми до попередньої.
В ході реалізації концепції також був розроблений ряд документів, що встановлюють вимоги до персоналу. Зокрема, були визначені правила професійної етики контролера, положення про конкурси на кращого аудитора, на краще контрольно-аудиторський підрозділ і на краще висвітлення в засобах масової інформації контрольно-аудиторської діяльності в органах Федерального казначейства. Ці конкурси проводяться регулярно, положення по їх проведенню формалізовані. Необхідно відзначити досить високий рівень активності контролерів та аудиторів, що проявляється при підготовці до конкурсу, який є великим моральним стимулом для підвищення професіоналізму.
Крім того, Федеральне казначейство спільно з Рахунковою палатою РФ в даний час бере участь в проекті з розробки стандарту ІНТОСАІ по ІТ-аудиту в рамках діяльності робочої групи ІНТОСАІ з аудиту інформаційних технологій. Після затвердження даного стандарту його положення будуть застосовуватися в Федеральному казначействі при здійсненні внутрішнього аудиту ходу реалізації ІТ-проектів.
постійне вдосконалення
Прийнятих стандартів регламентовано весь цикл контрольної діяльності: питання планування, здійснення, оформлення, розгляду результатів, підготовки звітності, наведені форми всіх первинних документів (малюнок 5). Таким чином, в рамках даного документа вдалося уніфікувати контрольно-аудиторську діяльність всього Федерального казначейства. Але умови роботи, функції органів влади змінюються, тому керівництвом Федерального казначейства було прийнято рішення про щорічну актуалізації стандартів внутрішнього контролю та аудиту.
Три напрямки внутрішнього контролю В органах Федерального казначейства виділяють три елементи, три напрямки внутрішнього контролю:
1. Фінансовий контроль. Розглядається як кількісна та якісна оцінка дотримання фінансової дисципліни відповідно до чинних нормативно-правовими актами.
2. Адміністративний (управлінський) контроль. Являє собою оцінку кількості та якості організаційних заходів, в тому числі регламентації діяльності органів Федерального казначейства.
3. Технологічний контроль. Оцінка своєчасності і дотримання якості виконання казначейських операцій.
Пул контролерів та аудиторів
До перевірок, які організовуються центральним апаратом Федерального казначейства, залучаються співробітники інших територіальних органів, які є фахівцями у відповідних областях (основний функціонал і забезпечити функції). З метою підвищення якості проведених контрольних заходів в Казначействі Росії створюється так званий пул контролерів та аудиторів. Підбір кандидатур для включення в пул проводиться на підставі результативності роботи співробітників територіальних органів, що раніше брали участь в перевірках.
Зазначені кандидати повинні відповідати таким вимогам: сумлінність, компетентність, незалежність, об'єктивність і професіоналізм. Формування пулу контролерів та аудиторів Федерального казначейства дозволить істотно знизити ризик формування свідомо сильних і слабких груп перевіряючих, скоротити кількість змін їх складу, а також підвищити мотивацію до якісного проведення контрольних заходів.
Перспективи розвитку
Подальший розвиток системи попереднього контролю буде спрямовано на мінімізацію ризиків за напрямками діяльності та засноване на розробці стандарту попереднього контролю, технологій попереднього і подальшого оперативного контролю. Таким чином, говорячи про перспективи розвитку системи внутрішнього контролю і аудиту Федерального казначейства в цілому, слід акцентувати увагу на наступному:
1. Перехід від оцінки процесів до оцінки ресурсів і ступеня досягнення результатів. В рамках вирішення цього завдання планується:
розвиток системи оцінки ефективності діяльності органів Федерального казначейства;
розробка механізмів інтегральної оцінки діяльності органів Федерального казначейства.
2. В рамках підвищення ефективності контрольно-аудиторської діяльності в найближчим часом буде реалізований комплекс наступних заходів:
- перехід до попереднього контролю, впровадження механізмів оперативного контролю;
- зміщення контрольних заходів в область найбільш ріскоемкіх напрямків діяльності;
- скорочення тривалості безпосереднього взаємодії суб'єктів і об'єктів перевірки за рахунок переходу до дистанційного здійснення контрольних заходів;
- подальше розширення сфери використання інформаційних технологій;
- зниження витрат на здійснення контрольної та аудиторської діяльності.
Про проблеми
Справа в тому, що сьогодні відсутній орган державної влади, відповідальний за регламентацію побудови цілісної системи внутрішнього контролю і аудиту в федеральних органах державної влади. В результаті різні федеральні органи виконавчої влади, до компетенції яких входить розробка правил і порядків здійснення окремих видів контролю та аудиту, незалежно один від одного здійснюють підготовку різних вимог курирують напрямками. Так, наприклад, наступним кроком може стати регламентація контролю здійснення кадрової діяльності Мінпраці Росії, контролю здійснення правової діяльності Мін-Юстом Росії і т. Д.
З урахуванням того що Федеральне казначейство в даний час здійснює реалізацію 21 функції і 75 подфункций, а фінансове забезпечення і закупівельна діяльність - це лише один із напрямів діяльності, подальше дроблення регламентації здійснення внутрішнього контролю і аудиту за різними напрямками діяльності неминуче призведе до втрати єдності та системності підходів до організації внутрішнього контролю та аудиту в Федеральному казначействі. На нашу думку, змінити тенденцію в даній сфері можна, наприклад, шляхом покладання відповідальності за комплексну регламентацію здійснення внутрішнього контролю і аудиту та вироблення методології побудови системи в цілому на один федеральний орган державної влади.
Три напрямки аудиту
Внутрішній аудит є відносно новим напрямком роботи в органах Федерального казначейства. Раніше аудит вважався прерогативою виключно органів зовнішнього контролю, в основному Рахункової палати РФ. Однак при здійсненні контрольної діяльності є надзвичайно важливим мати такі інструменти, які поряд з якісною і кількісною оцінкою результатів дозволяли б підтверджувати достовірність результатів контролю. З огляду на наявність територіальних органів Федерального казначейства, якісне здійснення внутрішнього контролю тільки силами контрольно-аудиторського підрозділу центрального апарату представляється нереальним. У зв'язку з цим внутрішній контроль здійснюється в кожному територіальному підрозділі. В рамках власне аудиторських заходів здійснюється підтвердження результатів такого контролю. У Казначействі Росії виділяються три напрямки аудиту:
1. Аудит відповідності. В ході виїзних перевірок розглядаються результати контрольних заходів, проведених в регіонах власними контрольно-аудиторськими підрозділами у відділах територіальних органів Федерального казначейства. У разі, якщо в періоді, що перевіряється немає розбіжностей між результатами внутрішнього контролю та результатами аудиту, можна говорити про відповідність результатів внутрішнього контролю реальному стану справ і якісної організації контрольної діяльності, в іншому випадку визначаються ріскоемкіе напрямки діяльності.
2. Аудит результативності. Проводиться зіставлення фактично досягнутих результатів і їх якості з заданими параметрами. В системі органів Федерального казначейства результативність розглядається як складова частина ефективності.